撰稿人|何帆

怎样破题中央与地方关系？

读吕冰洋《央地关系：寓活力于秩序》

今天来读一本关于中央和地方关系的书。作者是中国人民大学经济学教授吕冰洋，书名是《央地关系：寓活力于秩序》。这本书讨论的是中央和地方的关系，尤其是中央和地方之间的财政制度安排。

之所以要关注中央和地方关系，是因为这是中国特有的制度难题。中国是个大国，大国有大国的难处。如何处理中央和地方之间的关系，困扰了中国2000多年。从秦朝开始，就有了封建制和郡县制之争，实际上讨论的就是中央和地方的关系。封建制侧重分权，也就是要把帝国的疆土分封给诸侯。郡县制强调的是集权，地方官员都是中央政府派驻过去的。这两种制度安排各有利弊。分权有助于调动地方的积极性，却也容易引起地方割据，甚至是国家分裂。集权有助于维护政治的稳定，却往往要牺牲经济效率。

从秦朝确立郡县制之后，这一制度基本上成为处理中央和地方关系的底色。但在漫长的历史时期，历朝历代大多逃不掉集权和分权的周期。比如唐朝末年，分权带来了藩镇割据。宋朝吸取了唐朝的教训，对地方实行严密的控制，但造成巨大的财政压力，政府效率低下。明朝大体延续了宋朝的体制，到了清朝的后期，中央的权威下降，地方力量做大。

一直到现在为止，也没有彻底解决好中央和地方的关系问题。新中国成立以来，中央和地方财政关系也是在不断摸索之中。就从改革开放以来说吧，1978年到1994年采用的是侧重地方分权的方式。

这种制度安排被称为“分灶吃饭”。从短期的诱因来看，是因为当时中央财政遇到了压力，引进国外成套设备，造成外汇枯竭、财政亏空。1979年的对越自卫反击战也加剧了财政压力，实行“分灶吃饭”，是一种财政“甩包袱”的策略。从长期来看，这是为了提高地方活力。“分灶吃饭”的总体思路是财政包干，也就是地方政府按照和中央政府谈好的方案，交够给中央的税收，剩下的收入就归自己支配。

这种改革的指导思想就是放权让利。当时，放权让利的改革思路是一以贯之的。农村的改革是家庭承包责任制。农民交够给国家的，剩下的就都是自己的。国有企业改革采用的也是放权让利，企业上缴规定的利润之后，剩下的收益就可以分掉。农村的“放权让利”改革非常成功，但城市里的国有企业改革并不成功。这是因为，农村的承包制落实到每家每户身上，更容易看出来谁干得多，谁干得少，但城里的承包制却刺激了大家把工厂的利润都分掉，企业自然无法持续经营。

“分灶吃饭”的制度安排也带来了问题。地方政府能分到更多的财政收入，就有更大的积极性发展本地经济，但它们也会想办法把钱藏起来，不向中央上缴。于是，中央政府的财政收入越来越少，这对国家的长治久安是不利的。

那怎么办？分权出了问题，就要再集权。1994年实行的分税制改革，就是为了解决中央财政亏空的问题。这一改革奠定了直到现在的中央地方财政关系。

在这种新框架下，主要的财政收入归了中央，这保证了中央的财政收入更为充实。但是，在经济发展时期，有很多事情要做，尤其是要提供各种公共服务。这些公共服务，比如教育、医疗、卫生，大多是要地方政府出面提供的。于是，地方要干的事情多，钱却不够用。 

怎么办？这就带来了一个奇特的现象，即地方政府高度依赖土地拍卖，卖了土地，才能有钱，这就是人们常说的“土地财政”。除了土地财政，地方政府还会借钱过日子。也就是说，地方政府会成立各种融资平台，也就是地方政府的国有企业，让这些融资平台向银行借钱，而借来的钱其实是给地方政府用的。借的钱多了，地方政府的债务就会增加。很多人担心，中国的地方政府会不会被债务压力拖垮。

问题的关键其实并不在这里。试想，如果希望解决地方政府的“钱袋子”问题，除了让地方政府有更多的税收收入，还可以让地方政府通过发债来融资。毕竟，和通过融资平台向银行借钱相比，地方政府发债来得更为透明。为什么要发债，钱都怎么用，又该怎么还，都要说得明明白白。金融市场就会监督地方政府，给它们不同的信用评级。这多好啊。

问题在于，这样一来，就会加剧各地的贫富差距。经济发展水平高的地方，通过发债能借到的钱更多；而经济发展水平低的地方，就会被金融市场冷落。更棘手的是，如果放任地方政府自己发债，那能够借到钱的地方政府就会变得更加独立，不受中央政府的控制，岂不是隐患更大？

所以，地方政府的债务压力不是个单纯的经济问题，而是个更为复杂的政治经济问题。

吕冰洋教授的这本书里讲到了一个有趣的案例。从1997年到2012年，中国经济处于高速增长时期，但税收的增长速度更快。在这15年的时间里，税收收入的增长持续超过GDP增长速度。

这是怎么一回事？有一些原因比较容易理解。比如，这段时期，中国加入了WTO，享受了全球化的红利。这段时期，中国的人口年龄结构相对年轻，还有大量的人口红利。

除了这些宏观因素，还有更为特殊的政策因素。其一，分税制改革之后，税务机关提高了征税力度。这既有技术方面的改进，也是因为提高了对税务人员的工作激励，于是，虽然税率没什么变化，但实际上却能征上来更多的税收了。

其二，这是因为中国独特的税制安排。分税制下，增值税是最重要的税收来源。中国的增值税是生产型的增值税，也就是销售收入减掉中间产品来征税。这个和所谓的消费型增值税不一样。消费型增值税是销售收入减去中间投入，还要减去固定资产投资。由于生产型增值税不扣掉固定资产投资，就对这部分重复征税了。在这段时期，中国的工业化发展很快，很多企业从劳动力密集型变成了资本密集型，固定资产投资增长的速度很快，也就使得税收增长更快。

除了增值税，还有营业税。这就带来了一些重复征收的部分，这尤其体现在房地产方面。房地产既要交增值税，还要再交营业税。这段时期又是中国城市化高速发展，房地产行业烈火烹油的时候，于是，税收也就跟着增加了。

如今，税收收入的增长速度放慢了，这不仅仅是因为经济增长速度放慢了，也是因为那个特殊的历史时期已经过去了。

但是，最重大的问题还是一样的。怎么调整中央和地方的关系，才能兼顾效率和稳定？

吕冰洋教授提了一个思路。这个思路其实是顾炎武提出来的。顾炎武的思路是：寓封建于郡县。也就是说，大的框架还是集权，但在集权的框架下适度分权。

顾炎武提出的思路是在“道”的层面，而吕冰洋教授在书中讲了不少“术”的层面上如何落地的建议。比如，像税收安排上，要把消费税、房地产税和个人所得税向地方倾斜，这样才能让税收的收益更多地用于民生。

如何“寓封建于郡县”，尚有很多技术细节留待讨论。但是，唯一不变的是中央和地方关系始终是中国面临的最重要的治理难题之一。理解了中央和地方关系，才能理解中国经济，才能理解中国政治，才能理解中国的与众不同之处。