文 | 何帆 朱鹤 乔璐雅

 

因美国联邦政府债务已达到法定上限，美国财政部长史蒂文•姆努钦近日敦促国会尽快提高政府债务上限，同时宣布开始采取非常规措施“腾挪”举债空间，以避免联邦政府债务违约。美国国会预算办公室提供的数据显示，截至2017年2月公众持有的美国国债已高达19.96万亿美元，且仍有上升趋势。因此，美国政府再次突破债务上限是大概率事件，但受整体政治经济形势的影响，财政赤字扩张的幅度或不及市场预期。

 

美国债务上限问题由来已久

 

首先简单回顾一下美国债务上限问题的背景。所谓的美国债务上限，是由美国国会批准的，在一定时期内美国国债可以发行的法定最大限额。美国政府之所以要持续举债，主要是因为国内税收收入不足以支撑其政府开销。1917年之前，美国政府每次借债都需要国会批准，审核程序比较复杂，发债效率较低。一战期间，为了提高政府运作的灵活性，美国国会了通过《第二次自由债券法案》，减少对新发国债和已发行债券赎回的相关规定。此后，美国国债管控逐渐放松。到1939年，国会对美国政府的举债限制基本全部放开，仅保留设立法定债务上限的权力，这种模式一直延续至今。

 

取消发债限制之后，美国政府的支出连年增加，财政赤字也随之上升。为保证借债的连续性，防止出现主权违约，美国国会不得不多次上调债务上限。1939年至今，美国债务上限已经上调过105次。仅在美国前总统奥巴马任期内，美国债务上限就上调了10次，上调总幅度达7.6万亿美元。2013年，国会内部两党的斗争出现白热化趋势，直接导致美国债务上限未能在到期日前被调高。当时的美国政府也拿不出合适的应对方案，结果美国政府非核心部门关门停摆长达16天。最终，美国国会内部达成妥协，投票通过提高债务上限的法案，但随后美国债务很快又逼近法定上限。2015年10月，奥巴马再次签署临时预算案上调美国国债上限，再加上2016年是大选年，临时预算案截止日期被延长到了2017年3月15日。

 

债务上限再调整的可能性大

 

美国国债高企，这一次债务上限再次突破的可能性非常大。但囿于政治经济格局的制约，债务上限的新增规模或将低于市场预期。

 

首先，特朗普推行的新政策离不开财政的支持。特朗普总统上任之初就宣称，要大力发展基础设施建设，并公布了一项在未来10年内对基础设施投资1万亿美元的计划。然而，美国现有的财政收入早已捉襟见肘，难以支持特朗普的基础设施投资计划。与此同时，特朗普政府还要实施新的税收政策，旨在削减税收以刺激经济发展和促进就业。基建投资要求增加财政支出，而减税会减少财政收入，结果只能是美国政府赤字继续扩大。因此，只要特朗普政府把增加基建投资和减税作为施政重点，美国继续突破债务上限就几成定局。

 

其次，共和党在两院占多数的政治格局有利于总统提案的通过。2016年大选之后，共和党议员在参众两院都占多数，这为特朗普提供了相对有利的政治环境。再加上美国经济正处于复苏阶段，美国两党若在债务上限问题上反复纠缠，会给美国经济带来不利影响，进而中断美国经济良好的复苏态势。更有甚者，还可能带来主权违约等一系列严重后果，这是美国政府和两院多数党无法承担的后果。回顾历史经验可知，国会两党每次关于债务问题的争论，最终目的都是为了在政治谈判中获取更多的筹码。在共和党同时控制两院的情况下，关于债务上限的谈判会相对顺利，对总统立法提案的阻力也会较小。

 

最后，共和党的传统理念会限制新增的债务上限规模。从执政理念来说，共和党一向奉行新保守主义的理念，更多地强调削减福利、减税，充分市场化、自由化，放松经济管控。这种理念和不断上调债务上限的做法从本质上是相悖的。在历次争论中，民主党的态度基本都是支持调高债务上限，而共和党基本都是站到了提高债务上限的对立面。奥巴马执政期间，共和党在几次提高债务上限的法案中，大都持坚决反对态度。此外，如上文提到的那样，美国经济的复苏态势良好，继续实施强刺激政策可能会带来通胀压力，这同样是共和党关注的重点。因此，虽然特朗普提高美国债务上限的法案最终顺利通过的概率较大，但为了贯彻共和党一贯的执政理念，新增的债务上限规模就可能成为共和党跟特朗普的谈判筹码，最终债务上限的提高程度或许不及预期。

 

综上，我们认为此次美国债务上限再次调高的可能性大，但囿于政治经济形势，债务上限的调整幅度或许低于市场预期。

 

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