文 | 何帆 朱鹤 韩国成

 

近日，美国贸易代表办公室（USTR）向国会提交了有关特朗普政府贸易政策的报告书，描绘了未来一段时期特朗普政府的贸易政策目的和走向。整体来看，这份报告书充分体现出特朗普一直宣称的“美国至上”原则，保护主义色彩非常浓厚。如果世界贸易组织（WTO）的争端解决程序不利于美国，则美国“将不会遵守”；与国际磋商相比，将更加重视美国国内法律法规。此外，美国还将要求各国进一步开放市场，否则会考虑实施制裁措施。

 

报告给出了特朗普政府贸易政策的最根本目的，即为美国人创造更加自由、公平的贸易环境。美国政府所采取的所有针对贸易的政策，都是为了促进美国经济增长、增加工作岗位、促进与贸易伙伴的互惠、增强基础设施建设以及提供农业和服务业的出口。为保障以上的原则和目的，特朗普政府当前的贸易政策主要包括四个方面：保护美国贸易政策的国家主权；严格执行美国贸易法律法规；积极鼓励其他国家开放市场以促进美国国内出口并保护知识产权；重新探讨并建立更有利于美国的贸易协定。

 

第一，特朗普政府将积极保护贸易政策的国家主权。美国政府将强力维护美国在贸易政策事务上的主权，并不会直接受制于世贸组织裁决。即便世贸组织争端解决机制裁定美国败诉，也不一定会导致美国改变法律法规。将国内法律置于WTO规则之上，表明美国正试图挑战现有的多边贸易规则。这一主张虽未直接针对中国，但中国却会遭受与此前不同的挫折。在奥巴马政府期间，美国就频繁通过反补贴的方式对中国一些商品征收惩罚性关税。中国则将这些争端诉诸WTO，有很大部分中国胜诉。与特朗普不同的是，奥巴马政府接受WTO的裁决，而特朗普则暗示不会遵照WTO的裁定。可预见的是，美国可能会不顾WTO的规则，大胆采取更多的贸易保护主义措施。这会给世界经济和贸易带来不确定性，给各国特别是发展中国家带来较大冲击，甚至会影响当前全球经济良好复苏势头。 

 

第二，特朗普政府强调严格执行贸易法律法规。事实上，美国早已设立了较多的法律来维护国内贸易市场环境，可以随时对可能影响到美国国内市场的倾销和补贴行为进行调查和认定，并采取针对措施。报告宣称这些法案与WTO协定是一致的，并认为严格执行美国国内贸易法律对国际市场也十分重要，因为很多国际重要市场都被不公平贸易行为所影响。中国已经在全球众多产品市场上占据重要角色，在美国贸易逆差中亦是最大的贡献者，特朗普对国内贸易法律的强调显然不利于中国。经过几十年的贸易交往，中美经贸相互依赖程度较高。美国是中国第二大贸易伙伴、第一大出口市场、第四大进口来源地；中国是美国第一大贸易伙伴、第三大出口市场、第一大进口来源地。这大大降低了美国对中国实施全面贸易战的概率。但是，美国很有可能在特定产品、特定行业乃至具体企业层面，对包括中国在内的贸易对象国采取贸易制裁。在这些产品和行业中，首当其冲的可能是钢铁、铝和汽车等中部制造业州的相关产业。

 

第三，特朗普政府希望可以打开国外市场。事实上，美国工业商品、农业产品和服务业的出口是美国经济至关重要的一部分。让更多国家的市场向美国商品和服务开放是特朗普政府贸易政策的重要目的。2004年到2013年，美国对华出口持续快速增长，增幅达255%。同期，美国对世界其他国家和地区的出口仅增长89%。特朗普想要通过增加出口来增加就业并缓解逆差，必然绕不开与中国的贸易合作。对于中国来说，美国的这一诉求机遇大于风险，毕竟美国高新技术的出口对于中国产业发展起着十分重要的作用。

 

第四，特朗普政府将重新对贸易协定进行谈判。自1980年起，美国不断加入各类贸易协定和谈判，包括北美自由贸易协定、创立WTO的乌拉圭回合谈判以及中国的入世谈判。这些协定基本构建了美国贸易和投资的规则和约束，成为国际化的基本架构。特朗普政府在上台后，一直承诺创建更有活力的贸易环境，美国政府将更关注双边谈判，对贸易伙伴设置更高的标准，通过法律措施来应对可能发生的不公平行为。未来一段时期内，美国可能与其贸易伙伴进行一系列双边贸易谈判，以争取最大程度保护国内的产业。这一方面最大的标志就是特朗普上台后即实现承诺退出了 TPP。

 

一方面，美国退出TPP将留给中国经济更大的空间，环太平洋地区的国家会寻找TPP的替代方案，进而加强与中国的经济合作。另一方面，如果美国以 “双边贸易协定”代替“区域贸易协定”，预计其中部分条款会直接影响到中国的利益。

 

综上可知，特朗普政府的新贸易政策具有十分明显的贸易保护主义倾向，对中国也将产生较大影响。面对美国的新贸易政策，中国应保持定力，在坚持改革开放的基础上，积极倡导合作的多边原则，主动出招，化挑战为机遇。

 

首先，以中美 BIT 谈判为基础打入 TISA 谈判，通过服务贸易自由化对冲货物贸易保护势力抬头。与 NAFTA、WTO、TPP 不同的是，特朗普从未对中美 BIT、国际服务贸易协议（TiSA）等与服务自由化密切相关的谈判有不满表态，这意味着中美在服务贸易领域的合作存在很大的共赢空间。

 

其次，推动“一带一路”倡议和我国自由贸易区战略融合发展，担当全球化进程中的大国责任，并充分考虑伙伴国特征，有针对性地积极商签自由贸易协定（FTA），在“一带一路”沿线地区打开全球化的新局面。实际上，中国早已与 TPP 成员中的多个国家签订了双边自由贸易协定，已经很大程度上缓解了 TPP 的负面冲击。未来中国应当继续以双边贸易投资自由化为突破口，积极推迚双边自由贸易谈判。

 

最后，中国仍应把重点放在国内，继续推进重要领域的结构性改革，以改革的方式应对各项挑战。特朗普上台是2016年最大的黑天鹅事件，迅速成为全球各国政府关注的焦点，许多国家或许不得不因此调整现有政策。虽然特朗普早在竞选时就多次抨击中国，但中国应保持定力，不宜过度反应，更不应因特朗普上台而减缓或中断已经推进的各项改革，如利率汇率市场化改革，混合所有制改革等。中国正处于经济结构战略调整和转型升级的关键时期，专心做好国内的事情是应对外界干扰的最好方式。

 

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