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如何提高政策研究水平(上篇)

第一,什么是政策。第二,要不要做政策分析。有很多年轻人希望了解,我到底是适合做纯粹的理论研究,还是做政策研究,有什么不同。第三,重点介绍怎样写政策报告。政策报告里有很多种,给政府写的内部报告,以及公开发表的政策报告,有相同的地方,也会有一些不同的地方。第四,怎样写媒体评论。把政策向公众解释,形成关于这些政策的公共讨论,这也是智库在讨论政策制定中能够起到的重要作用。我们看到很多活跃学者都有自己的专栏文章。怎样才能写好媒体评论,也是大家关心的问题。第五,怎样提高口头表达能力。我们在媒体上看到,在政策工作报告决策的起草过程中,经常会请一些学者和企业家参加座谈,关于经济形势有时也会请学者参加座谈。有时你要向领导汇报工作,同时,你还要参加同行之间的讨论,参加学术交流会。你做了研究,最后有课题的答辩会。有时你要接受媒体采访,随着大家研究做得好,采访会越来越高。我今天也会跟大家谈谈如何提高口头表达能力。
什么是政策

先讲第一个问题,什么是政策?

政府是用来干什么的?很简单,政府是为人民服务。用经济学的语言来讲,政府的目标是使社会福利函数最大化。政府要为老百姓服务,让广大人民群众利益最大化,这是没有争议的。在经济学研究框架里,除了要有目标函数,还必须写清楚约束条件。你的目标可能是使效用最大化,但是约束条件是什么呢?作为消费者,你的收入有多少就是约束条件。生产者的目标是使得利润最大化,约束条件是各项成本。每一项决策都有约束条件。

1. 政策决策面对的约束条件

对政策的误解,往往不是出在对目标函数的理解不同,而是对约束条件的认识有分歧。我原来写过一篇小文《当过官和没有当过官的经济学家》。我没有歧视任何一个经济学家的意思,不是说当过官,经济学就做得更好或者是更不好,我想强调的是没有经历过、观察过、体验过政策决策的学者,贸然对政府的政策进行批评,有时候可能会出现偏颇。建设性的批评意见总是欢迎的,但有时候学者批评政府的时候,他们说的事和政府真正想做的事可能并不一样。这种偏差大多数情况下来自于对政府的约束条件了解得不够透彻。

有时政府真的做不到。比如不完全信息,领导人可能真的不知道在基层发生了什么情况。政府也不是万能的,我们想要世界和平,也想要和谐社会,想做到天人合一,但不是你想要就能做得到,或者说在一定时间和期限里政府无法做到。我们都觉得雾霾非常糟糕,但我们是不是能够定下来,在两年内彻底解决这一问题?我们都觉得北京交通拥堵,你能不能定一个时间,比如在十个月之内把北京的交通问题解决?有时你真的做不到,你要处理问题太多。

政府的约束条件经常体现为财政资源的约束。我们想解决养老金的问题,想给每个公民平等的福利条件,消除城乡差距,那我们就得算一下这样需要花多少钱?按照什么标准消除城乡差距?保定是一个城市,北京也是一个城市,北京享受到的人均福利和保定享受的人均福利差别很大,你到底是按北京还是保定的标准?

另一个约束条件是干部资源。你想做很多的事情,但是你有没有足够多的干部资源?中华人民共和国在建国之后采取了计划体制,其实也不是一开始就想好要用计划体制,它里面有多种多样的原因。其中一个原因是你采取什么样的体制,要看有什么样的干部资源。当时我们最大的干部资源是什么?是军人。军人最适应的方式是什么?是命令和服从。计划体制不是对苏联体制的拷贝,而是来自在抗战时形成的统收统支的战事经济模式。既然源头是这个,很自然最后会采取计划体制。外交政策是怎么制定的?不是先有外交政策,再派大使,很可能恰恰相反,是先有了大使,再有外交政策。因人做事,因事定制。

另一个约束条件是群众基础,或曰社会共识。你想做很多事情,那有没有足够的社会共识呢?据说,罗斯福总统曾经说过一句话“当领导最害怕的事情是什么,你在前面走,回头一看没有一个人跟上来。”你说我领的方向是对的,我们要向共产主义目标奋斗,后面没有人跟上也很糟糕。好的领导人一定懂得应时而动,顺势而为。

做政策研究,你必须要尽可能了解到各种各样的约束条件。归根到底,政策决策是一种选择,你必须做选择,一件政策不可能让所有人都开心。

我们举一个当下热议的问题,雾霾的问题。雾霾看起来是所有人都关心的,从中南海里的领导人,到普通的老百姓,都受雾霾侵害。但治理雾霾同样会有赢家和输家,会有人受损,甚至是无辜地受损。我们怎么治理雾霾?要不要把河北的工厂全关了?关了以后会带来什么?那些厂的资产怎么处置,失业的工人怎么处置?不是说我们看到问题复杂就不去做了,而是在决策的时候你必须要心存敬畏,知道每一个政策决策其实都是在摸索中的试错,你得承认政策决策永远都是不完美的艺术。

李敖曾经打过一个比方,当然他讲的是人生,不是讲政策,但是道理是一样。人生就是你打开一个菜单,你胃口就那么大,你不可能全选,你要选红烧明虾还是干烧明虾?什么是智慧?智慧就是你觉得选红烧明虾对。什么是意志?意志是当你选择红烧明虾之后砍掉干烧明虾。什么是哲学?就是你选错了,吃了红烧明虾拉了肚子,坐在马桶上还能笑。

2. 收益最大化和成本最小化

经济学经常讲收益最大化,从数学上来讲,收益最大化就等于成本最小化,这是个对偶问题,但在决策中往往不是这样。有时追求收益最大化和成本最小化采取的政策是不同的。

我们在2008年第四季度时看到中国经济急剧下滑,想刺激经济增长,出台了4万亿经济刺激政策,基本想法是扩大基础设施投资,拉动经济增长。选择基础设施投资时投什么呢?同样是基础设施投资,我可以修核电站,也可以修铁路,为什么政府会选择以修铁路为重点呢?因为如果我要修核电站,周期很长,一期工程大概三五年时间才能建起来,然后再二期工程,三期工程。短期内它的经济拉动作用并不是很大。但要是修一条铁路呢,比如再修一条从北京到广州的铁路,沿线各省可以同时开工,可以同时有就业,可以同时有投资。如果你能找到在两三个月时间内马上见效的政策是政府最喜欢的。

我们在判断政策时,从收益最大化和成本最小化来看,效果是不一样的。比如说同样是帮助农民,有两种政策,一种政策是种粮给予补贴,另外一种选择是免掉农业税。从表面上看,免掉100块钱农业税和增加100块钱补贴是一样的,但是为什么效果不同?如果给100块钱补贴,要有人执行补贴,一层层扒皮,最后中央批100块钱,农民能拿到5元就不错了,执行的成本很高。如果你要免掉农业税呢?只要在村头喇叭里喊一声,从今不收农业税了,哪个村干部收农业税都是违法的,你不交就行了,所以执行成本很低。

3. 政策只关心短期问题

我们经常有一个误解,觉得政府应该是从长远考虑的,政府要制定长远的发展战略,要考虑50年之后的事情。事实上,政府从来不会考虑战略问题。政府最关心的问题是马上要处理的问题,所以政策从本质上来讲是关心短期问题的,而不是关心长期问题。当然政策会带来制度的变迁,因为制度变迁实际上是由一个个政策,看起来是边际的改变,但是一点点能够积累下来,就是制度变迁了。

福利国家的鼻祖是俾斯麦,但是俾斯麦在自传里从来没有提过,他给穷人发失业救济,给工人发养老金这些事情。政府关心的问题不是如何建立一个福利国家制度,政府关心的问题是门口有一大批饥寒交迫的失业工人,如果我不干点什么,他们就要举着镰刀斧头的红旗闹革命了,那怎么办?你必须要给他一点福利。俾斯麦讲为什么宫廷里的仆人最忠诚,因为生活稳定,所以不会造反。同理,政府最关心的也不是制定核发展战略,政府关心的是如何抢在敌人造出原子弹前,先把原子弹造出来。

4.对政策的实证分析:I-I-I框架

以上讲的是对政策的规范分析,我们可以再谈谈从实证的角度分析政策。换言之,我不一定会假设政府的目标,或者说,政府唯一的目标是为人民服务。政府官员也是人,可能也有部门利益,可能也有个人利益。这种分析就是实证分析:我不说你到底好还是坏,我只描述你是怎样的过程。

这里有几点必须要考虑。

第一,利益。个人利益,官员个人利益,部门利益,然后是全体国民的利益。

第二,制度。贸易谈判权是总统说了算,还是最后要经过国会批准?央行有没有独立性?政府各部门的职能分工是什么?政治的游戏规则不同,会引起政策的差异。

第三,意识形态。主流的意识形态是偏左还是偏右,是民粹主义还是自由主义,对于政策也会有很大的影响。

这可归纳为“I-I-I”范式:利益(interest)、制度(institution)、意识形态(ideology)。如果你要从这个角度研究政策,可能分析的角度就会不一样,有两本书推荐大家阅读,可能厚黑学的色彩多一点。

一是:《硬球:政治是如何运作的》。读起来很像李宗吾写的《厚黑学》。政客想要得到选民支持,最好的办法不是给选民好处。你要给选民好处,选民不一定记你的好。要想让别人支持你,最有效的办法是让他帮你一个忙,比如向他要点钱。为什么?作者没有给出科学的解释,但是他的观察非常合乎道理。心理学告诉我们,人在决策时他会想方设法避免出现认知的不协调。我看到的现象和我的认知不一样,会感到非常痛苦。因为你改变不了现实,所以你会改变自己的想法,实际上你是在改变对现实的看法,跟你原来的想法能够变得一样。

比如说我投票,我投了王岳,选他做总统,一开始我觉得他是好孩子,可是越观察发现不是,这时出现了认知的偏差。那你是承认,我是傻子,投错一张票更容易,还是说服自己,说不对,那些人说王岳坏话都是错的,都是别有用心、恶毒攻击,王岳还是好同志?你很可能会选择后面一种,你会努力说服自己,我当初的选择是对的。你越是错,越会努力地捍卫自己的观点。你害怕自己陷入认知的不协调。

《独裁者手册》里面讲,不管哪个政体,最本质的是要有一个执政联盟,而且要把更多资源给执政联盟,但是又不能给的太多,执政联盟的人数也不能太多,但是外面的人要很多,随时能够替换。全体公民的利益要排在执政联盟利益的后面。如果没有这个执政联盟,你哪怕有很伟大的愿望,想让普天下人都过好生活,但要是连位置都保不住,就不要谈志向了。

我个人感觉,这些分析有精辟和独到之处。但是,我们一开始讲到政府是为人民服务的,我仍然相信在大多数情况下这一假设是成立的。为什么?人并不只是为个人的利益。人所处位置不同,他所关心的利益也不同。当你还是单身青年时,你考虑利益时,基本上考虑的是自己孤家寡人的利益。当你成家了之后,有了孩子,你好像变得比原来要更加利他主义了,因为当你在考虑事情时,你不会说只考虑我的利益,不考虑我媳妇的利益,不考虑我孩子的利益。所以别人的利益,比如你配偶的利益,你孩子的利益,会变成你利益中的一部分。所以你的利益会包容别人的利益。这是最简单的例子。你可以再设想,原来你只是一个普通的员工,你考虑的是领导不给我发工资,不给我涨工资。如果你变成一个部门经理,你会关心,我这个部门有没有在公司里得到重视,为什么其它部门评上优秀的更多,为什么我手下人干得这么好却得不到表扬。如果你是部长,你关心的利益可能更多。如果你是总理,总书记,那么,你不考虑中华民族的复兴,谁来考虑?随着一个人位置的不同,在考虑时会考虑到共容利益(encomposinginterest)。这是学理上的问题,你们可以同意,也可以不同意,我们可以争论。

5.政策决策的几个阶段

从政策决策整个过程来看,大体上可以分成几个阶段。

(1)提出问题。

比如,原来没有雾霾的概念,后来有个大V学会了PM2.5,到处说,越来越多的人开始认识到这是个新问题,很严重。

(2)议题的讨论。

这是什么事,怎么解决。

(3)制定政策。

最后出台一个法律,或者是出台一个纲要,或者是一项具体的政策,比如把汽油标准提高,或者是把钢厂关了。

(4)政策的评估

政策好还是不好。过去在这个环节我们做得薄弱一点,理论上讲后面应该有一个评估。

(5)政策的解读

在整个过程中应该还有政策的解读。像央行把人民币汇率波动区间扩大了,这是很专业的问题,要向市场解释,要向国外媒体解释,要向老百姓解释,我们为什么出台这样的政策。做不动产登记,为什么你要去做,怎么做才合适,要给大家一个解释。

如果智库有前瞻性的研究,可以自己提出新颖的议题,当然是非常好的。一般来说智库不参与政策决策,但也有一些特殊情况会直接参与到决策过程中,包括起草法规,甚至会参与到决定谁来干这个事,部门职能如何确定,编制怎么设计等等。智库还要更多地参与政策评估。现在强调要做第三方评估,以后会越来越多。有一些重大政策时,政府部门会提前跟专家沟通,有时候会说,你帮我们解读一下,不要让大家理解错了。

这些都很重要。但是我主要想跟大家讨论的是智库如何参与议题讨论这一环节。智库绝大部分工作是在议题讨论过程,帮助政府出谋划策。

做理论研究还是政策研究?

在座的一些青年朋友可能刚刚拿到硕士或博士学位,还在考虑自己的事业规划。如果你还喜欢做研究,会有两个选择。一是做理论研究,二是做政策研究。

很多人会选择做理论研究。做理论研究更高大上。做理论研究需要智商很高,政策研究则不需要天才,中等智力水平足矣。在学术界,往往是一流的学者做理论研究,而像我这种三流的学者做政策研究。理论研究要把现有的知识的最新边界往前推进,不要说往前推进一米,哪怕是推进一厘米,都是极其艰辛的任务。做政策研究是跟在后面捡麦穗的。你用的分析工具,别人都已经开发出来了,不过是拿来应用一下而已,卑之无甚高论。

有利必有弊。如果你要做理论研究,弊端是什么?一个主要的弊端是产品生产周期会很短。理论研究竞争很激烈,都是拔尖的人才,你再聪明也不可能永远停留在理论研究的前沿。以我的观察,在经济学这个学科,能做到各领风骚三五年就很不错了。过了学术创新的黄金时期,你就过气了,后面的人会毫不留情地超越你,你可能在之后的几十年,不过是重复自己原来说过的话而已。

相对来说,政策研究的产品生产周期很长。只要你身体锻炼的比较好,又没犯政治错误,等到别人都已经不见的时候,就剩下你,说话就一言九鼎了。做政策研究,靠得是经验,越老越是宝。做宏观研究,就算你绝顶聪明,如果没有完整地经历过几次经济周期,大家敢相信你的话吗?16岁的孩子和60岁老人说出同样的话,其中的内容却是不同的,不同就在于60岁人的有过饱经风霜的经历。

理论研究对情商的要求不太大,当然,也有做理论研究的是人精,但大多数学院派的学者情商都不需要太高。天才除外。如果你是天才,你根本不需要有什么情商。一个电影叫《美丽心灵》,讲得了诺贝尔奖的经济学家纳什的。纳什有什么美丽的心灵?他是个疯子。即使你是个疯子,是个混球,如果天分高,照样能够做出不朽的理论创新。做政策研究就不同了,更多的时候是需要跟人打交道,需要跟各个方面沟通:需要跟领导沟通,需要跟同仁沟通,需要和媒体沟通。你有很多的合作,也要做很多的妥协。这时,需要的不仅仅是智商,必须有相当高的情商才能做到。

相对来说,理论研究适合单兵作战,政策研究则强调团队的力量。如果一个人做,不一定能做得很好。我们看到政策研究做得好的,往往是一群人扎窝。原来杜润生老先生带领的农村改革小组,培养了一批人才。高校里北京大学的中国经济研究中心,政策研究做得最好,他们也是一个团队。中国社科院里,世界经济与政治研究所做得相对比较好,我们也是一个团队。

假设你觉得有兴趣做政策研究,但心里还有点忐忑不安,不知道自己能不能做得好。你有这种担心是完全正常的。你会想:我不过是一个刚出道的毛头小子,我有什么水平,为什么党中央和国务院一定要听我的?我想研究货币政策,难道我能比周小川知道得更多?我想研究财政问题,难道我会比楼继伟研究得更深入?

的确,如果你看看中央领导每天收到的报告,那是几麻袋几麻袋地装。政府并不缺报告,但是缺合用的报告。

在领导人收到的报告中,有90%都有特定的利益。如果教育部告诉你,教育经费不够,你敢完全相信吗?如果计划生育委员会统计人口出生率,你敢完全相信吗?如果住建部发布了一个房地产报告,你不看报告,能不能猜出来他们大概想说什么?尽管来自各个方面的政策报告非常多,各个实际工作部门对情况的了解远远超过学者,但不得不指出,90%的报告都是有利益倾向,只有10%是没有利益倾向的。剩下的10%的报告中,又有9%是下笔万言,离题千里,不知所云,根本看不进去的。只有不到1%的报告,是既没有利益倾向,又能够言之有物。所以做政策研究,是一个巨大的蓝海,不是红海。如果你能够站在领导的立场上,不带任何偏见地提出中肯的政策建议,那你就是一个不可多得的人才。

做政策研究最关键的一点是要学会把自己放在别人的鞋里,设身处地,从领导的立场考虑。要给省委书记写报告,就得想我要是省委书记,这事我怎么办。你要是给总理写报告,你得出去转几圈,像演戏一样进入角色,想象自己是克强同志,把气攒足了才能后来写。你可能会说,我要是有这种水平,干吗不当总理,还让他当。就算你能站在领导的角度帮他想问题,你仍然没办法做领导。能支招和能当领导是完全不同的。当领导最重要的不是说能想出什么招,而是敢不敢拍板,敢不敢负责任,你没那个本事,所以只能做政策研究。

政策报告的种类

政策报告有三个基本文体。第一、材料。要推动城镇化了,请发改委的同志报个材料,请易鹏同志报个材料。第二,报告。像社科院以及其它部门都有秀才,去玉泉山写报告。政府工作报告、十八大报告、党和政府的重要会议报告,都有起草小组。你要是参与到起草小组里,水平比单纯就一个问题提材料要更高,因为这要求你有更强的驾驭全局的能力。第三,讲话稿。写讲话稿的时候,除了要有把握全局的水平,还要非常精准地体会领导人的个人风格。江的风格、胡的风格、习的风格很不一样,为什么不一样?哪里不一样?怎么能够把领导的风格表现出来?参与讲话稿到写作,也需要在政治上对你的信任更高。

日常的公文写作。比如说三八妇女节领导要讲话,怎么讲?看望老干部要怎么讲,接见得了奥运金牌的运动员怎么讲?见了基辛格要怎么讲?在不同的场合,有不同的讲话。在不同的场合,还有不同的体例,年终报告怎么写?请示报告怎么写?这都是公文的写作。

我们主要讲前面三种,材料、报告、讲话稿,这是内部的。

外部的是公开发表的政策报告,这个相对简单一点。主要面对公众和媒体,政策出来了怎么解读,针对相关的问题有什么分析和政策建议?这都是公开发表的报告。要是能写好内部报告,再去写公开发表的报告,难度就不大来。

写政府报告的三个境界

凡是政策报告的写作,一般有三种境界。

一、搜集足够的资料。

二、提供清晰的逻辑。

三、做出准确的判断。

我估计经过训练,在座各位半年以内基本上都能做到第一步,就是能够找到有用的资料,搜集到足够多的资料。但是,说得不客气一点,在这个房间里,能够达到第二个境界的不太多。有,但是不太多。能够做到第三境界的很可能一个也没有,大家先别不服气,我慢慢给大家讲。

一、为什么搜集足够的资料容易做到?

因为你只要找到资料就可以,不需要做深入的研究。但是这个也不像想象中的那么简单,一开始上手时,新手会犯很多低级错误,找了半天根本不能用。找资料时要注意几个问题。

1、证据要确凿。不能捕风捉影,在微信上看到一条什么东西,赶紧报上去。要善于从汪洋大海一般的信息中分辨哪些事噪音,哪些是真相。每个证据从逻辑上,从数据上,从出处上都要确凿。

2、出处需核实。凡是作为原始材料的,最后都要留一个底。万一到时候领导说,这句话是哪来的,必须能够说出出处。到底是莫言说过的话,还是周小平说过的话,影响会很不同的。如果不注意出处,领导说出去了,结果有人说这这句话本来是他说的,那就比较麻烦了。

3、观点要全面。学者往往觉得自己研究是最好的,别人什么都不是。他往往会强调自己的观点,对别人不屑一顾。领导根本不关心这个问题你是怎么看的,领导关心的是这个问题,大家都有什么看法。所以做政策研究要注意观点的综合,不能突出个人英雄主义。要把不同的观点梳理、筛选,找出不同观点的前提假设、逻辑推理和立论的根据,要帮领导做一个判断:有两种不同的观点,领导应该听哪个观点,你最后要做一个判断。

4、对事不对人。通货紧缩压力究竟有没有,有多么严重,这要用事实说话,你要去看CPI、PPI怎么变,不需要去关心哪个大腕说了啥。除非领导关心的是某个公共事件,社会舆情如何,大V和网友都有什么看法,否则你根本不需要关注名人。一般情况下,你所提供的只是论据和逻辑,对事不对人,也别去瞎扯别人的动机。

我相信这关比较好过,因为大家都经过系统的训练。这么多年来,你们写过多少篇论文啊。到最后,论文不一定写得咋样,但是抄的本领总会练出来了吧。如果到现在,找到从哪儿抄的本领还练不出来,十几年书真是白读了。

二、提供清晰的逻辑。

这是更高的一层境界。80%的研究者都没有做到这一点。你找到了很多资料,但却是散乱的,没有逻辑,没有清晰的结构,没有用一条主线把散乱的珍珠串成一个项链。领导要看干货在哪儿,你说我都找到了,就在这一大堆里面,你自己去找吧,能行吗?

提供逻辑,就是提供研究的思路,这需要较高的研究水平。我在这里没有时间讲更细致具体的内容,教大家一个一点就透,可以立竿见影的窍门。

至少在形式上要训练自己的逻辑感。在写政策报告时,一定要牢记,政策报告的每个自然段的第一句话一定是这段话的中心思想。这一段的其它内容一定是围绕中心思想讲论据是什么,数据是什么。你的论据之间一定要有逻辑关系。是并列关系也好,递进关系也好,对立关系也好,几个论据之间一定要有逻辑关系。比如,先从宏观的角度,再从微观的角度,这是可以的。先讲支持的观点,再讲反对到观点,这也是可以的。不管怎样,一定要讲清楚几个论据之间的内在关系。

上一个自然段第一句话的中心思想和下一自然段的中心思想之间也必须有逻辑关系。无论是并列关系也好,还是递进的关系,还是对比的关系,一定是有关系的。

这样做的好处是,当你整个串起来后会发现,整个文章的结构就站就起来了。一开始做时,你可能会做得很生硬,细节之处还需要不断地打磨,但至少你有个框架,脚手架搭起来了。什么时候你能够真正完美地做到一环扣一环,那要靠经验。但是,如果一开始练时就有意识先把脚手架搭起来,那么你进步会快很多。所以,重申一遍,我要求我们出品的政策报告,每一段第一句话是中心思想,论据之间必须有内在联系。

为什么要这样做?因为写政策报告就是要用自己的理解,用自己分析的框架,重新提炼各种观点,重新组装,综合加工,提炼出观点,这就是政策报告需要做的。你必须学会一目了然地把你的逻辑呈现出来。这听起来很简单,就是中学写议论文的时候老师教你们的。我也不知道为什么,但我见识过的博士生和硕士生,能做到这一点的很少,还不到10%。真不知道你们的中学语文都学到哪去了,都还给老师了。从最简单的要求做起吧,你试半年,看自己跟原来比有没有进步。

三、做出准确的判断。

为什么我说最高的境界是做出准确的判断?引文判断很难下。20世纪70年代末、80年代初,小平同志说和平与发展是时代的主题。现在听起来觉得很平庸,但如果是在70年代末、80年代初,你敢做出这样的判断?你怎么就会知道不会发生第三次世界大战呢?毛主席说,美帝国主义和一切反动派都是纸老虎。你敢做出这样的判断?美帝国主义看上去还是很强大的啊。当你做判断时,是基于长期的研究,基于长期的思考,最后才能斩钉截铁的判定一件事情的性质。搜集资料并不难,提供逻辑相对来说也比较简单,但能够把事情定性是非常难的。

新疆出现的问题到底是反革命呢?还是宗教问题、或是民族分裂?FL功到底是什么性质?是一群练气功的群众,还是一个邪教组织?中美关系之间到底是什么关系?谁是我们的朋友,谁是我们的敌人?我们现在的经济下行,是趋势性的,还是周期性的?美国经济会不会出现类似20世纪90年代那样的高潮?所有这些问题,都需要做出果断的判断。这时候,你搜集的资料、学过的理论,其实都不完全管用,到最后是要基于自己的长期研究和长期思考,基于你的眼界,你的功力。

其实,没有人能够在每一件事情上都做出完全正确的判断。毛主席本以为文化大革命只需要十个月,结果搞了十年。做政策研究,我们的目标不是每一件事情都预测准确,而是在大事上不犯方向性的错误。你可能感觉这个很容易,这个听起来容易,但要做到每件大事都不犯方向性错误很难。你看看我们国家研究欧洲的学者,累死了。今天说欧元不行了,明天说又行了,后天又说不行了,最后说又行了。为什么呢?很多学者没有胆量做出大的判断,他没有在方向性的问题上做到不犯错误。经济到底是过热还是过冷,到底是通货膨胀还是通货紧缩?如果我们看看经济学家们过去说的话,就会发现他们的预测糟糕得很。开会的时候,每次你都能看到,学者讲的时候感觉是胸有成竹,但没有人把每个学者每次的预测都记录下来,如果记录下来,很多人就没有办法混了。在大事上没有犯过方向性错误的学者硕果仅存,一只手上的指头都能数得过来,你能做到大事上不犯方向性的错误就很不得了。

未来是不可能预测的。因为我们遇到的是复杂体系,复杂体系从本质上讲是不可能准确预测的。但是政策决策必须让你做预测,那怎么办?你只能做到尽可能地接近事实的真相,不能把话说得太绝。你可以预测在某个时间会出什么事,你也可以预测以后会出什么事,但是千万不要预测在什么时间会出什么事。你可以预测2015年一定会出大事,什么事?天机不可泄漏。算命的都是这样。他们告诉你,你40岁时必有一劫?到底是什么?不告诉你。40岁的时候,你有一天上菜市场,摔了一跤,对算命对佩服得不得了:看看,算得真准,我39岁的时候就没摔。你可以预测以后一定会发生什么事。比如,你可以预测,中国的房价一定会下跌。我曾经有一个同事预测说房价会下降,结果说完房价就上涨。后来我又问他,房价还会下跌吗?他说当然了,20年后房价肯定下跌。你可以预测中国股市会涨到1万点,但别说啥时候。在你有生之年,你很可能预测成功。那时候你就可以吹牛,我50年前就预测中国股市会涨到1万点了。坦率地讲,这都是跳大神、算命的做派。我们要回到科学的态度,不能学江湖上的骗子。

什么是科学的预测?首先,要确定合理的区间。统计学上讲置信区间。你要讲清楚,大概有多大的程度,会落在误差多大的区间里。我们过去靠政府主导的刺激政策,很多预测可能相对还靠谱一些,以后不可能了,所以调控也在强调区间调控。这是一种进步。

做政策研究,你会接到很多奇怪的题目。你不能说这个东西不归我管,我不做。你得服从组织的安排。我接到过很多奇怪的题目。比如,冰岛火山爆发对中国经济的影响。我哪知道它还会不会再爆发!禽流感爆发了,会不会传到中国,对中国经济会有什么影响?我又不是传染病学家,我怎么判断?你可以这样来思考。要考虑不同的情景(scenario)。第一种情景,从历史上看,冰岛火山爆发有可能非常严重,将导致世界经济进入5到10年的衰退。第二种情况,爆发是间歇性的,影响世界经济大约1到2个月。第三种情况,也有可能不再爆发来,从此天下太平,大家洗洗睡了。你可以先把各种结果都摆出来。不过,这样还没有做完。你不能仅仅摆出三种结果。你必须下一个判断。比如你说,根据我们的研究,发生第二种情况的概率比较大,当然也不排除在极个别情况下出现第一和第三种情况,在各种不同的情景下,我们该怎么办。你只能这样做。你至少要给领导一个参照系,让领导对全局有一个鸟瞰式的大致了解。

学会在两种语言体系之间转换

写政策报告最关键,也是最难的,是能否在两种不同的语言体系之间转换。看起来,政府工作报告是用中文写的,学术论文也是用中文写的,但实际上这是两种完全不同的语言体系。

有些老外朋友跟我说,你们的十八大报告写的是什么,看不出来有什么新意啊。我说,你看不出来就对了,说明你智商低。十七大报告你会背吗?十六大报告会背吗?你不会背,怎么读得懂十八大报告?比如,十七大里说到某个问题点时候,说推进啥啥改进,十八大讲到那条时,改成了大力推进啥啥改革,明白了吗?十七大报告你都不会背,肯定读不懂十八大报告了。

政府公文有一套独特的语言体系,如果不了解它的语言体系,你没办法知道政府心里在想什么。你不能只会用学术术语解释问题,这个问题要用弗莱明-蒙代尔模型,那个问题是萨谬尔逊-巴拉萨效应,这样写就完蛋了。如果你要做政策研究,看家本领、独门秘诀就是善于在两种不同语言体系中相互转换。既知道政府关心的问题是什么,又知道这些问题该用什么经济学理论来研究。同时,你要知道经济学家们争论的那些问题,在政府报告中能体现在哪一段话、哪一句话。大家受过的训练是学术上的训练,没有做过训练的是政策方面的,这是大家要下工夫的。

要熟悉政府的重要报告。十八大报告、政府工作报告、十二五规划,等等,你都要看,而且要反复揣摩、比较它的结构。政策报告的结构是非常清晰的,分几块,第一段写什么,第二段写什么,讲成绩的时候在哪里,讲问题的时候在哪里,到哪一部分问候解放军指战官兵,哪一部分讲到台港澳问题,都是有讲究的。

要熟悉各个部门的政策报告、工作会议上的总结报告、出台的规章制度等。比如研究宏观经济,就要看中国人民银行货币政策执行报告。我们需要大概知道政策的方向和政策的区间,政府现在在做什么,哪些是重点。

寻找政策的连续性

看公文的时候不是像学习文件的时候就这么顺着读下去。我们首先要找到政策的连续性。换言之,要找到政策的来龙去脉。一个政策不可能突然间开始出现,有很多你觉得是政策创新,其实它能追溯到很早以前。对政策连续性把握好,也就能对政策理解深刻很多。《旧制度主义大革命》里面的一个重要观点,就是说法国大革命时期的很多“革命”,在大革命之前的“旧制度”中就有了,根扎得很深。问题是什么时候最早提出的,为什么在当时会提出这个问题?围绕着这个问题各方的观点是什么,曾经出现过哪些争论,有过哪些措辞的变化、政策的调整?计划生育政策是什么时候出现的?到什么时点形势出现了变化?关键的政府用语是什么时候出现的?为什么这么提而不那么提?背后的含义是什么?这都要下工夫。

政策一定要讲究连续性。很少会有哪个领导,哪个官员,凭空拍脑袋,拍出来跟原来完全不一样的政策,一定是借着原来有什么由头讲。比如现在大家热议的“一带一路”,你可能觉得是我们自己原创的,但联合国在20世纪80年代时就提出重建丝绸之路计划,之后,至少十个国家以上提出有关丝绸之路的不同发展设想。

寻找政策的创新点

说到底,往后看,理解政策的连续性,是为了更好地向前看,寻找政策的创新点。不仅要知道政策的来龙去脉,还要在读报告的时候就琢磨,现在遇到的问题是什么,下一步的突破点在哪里?我已经讲过,官员是追求成本最小化的,他们都是风险回避者。“大跃进”式的政策创新很可能会有巨大的风险,成功的政策是在现有政策的基础上,寻找边际的创新。

创新点在哪里?一是在以前的政策和报告里。如果你能在前面的政策或报告里找到素材,最后政策建议成功的概率要很大,比你自己挖空心思想更好,一则你很可能想不出来,二则你想得出来也不一定有用。举例来说,中国2016年要举办G20峰会,需要确定讨论的议题,怎么找议题?从以前的G20会议,从国际机构的相关报告、研究,从其他国家的有关国际经济政策,都能找到较好的素材。二是在已经有的理论研究里面。但是你必须懂得把学术成果转化为政府报告的语言。你要告诉政府官员,说我们研究的这个事是政府工作报告哪一条、哪一段里的哪一句话。这样他就明白了。否则人家不知道你在说啥,你也不知道人家在说什么。

研究政府报告是为了提出创新点。不仅仅是要找出新的政策建议,还要学会找出新的表达方式。为了准备写作素材,一个比较实用的办法是读《人民日报》社论和新华社的文章,因为他们也在官方体制内,需要跟踪政策报告,但语言比政策报告稍微鲜活一点。现在领导喜欢文字上生动一点,要看有没有“好话”。比如网络语言也开始出现在领导讲话里了。你就得熟悉网络语言,像“点赞“、不能”任性”,你要能说出几个。但这种网络语言的使用一定要恰到好处,否则就会很俗,俗得离谱了就成了笑话。有时候,引经据典也是需要的,但同样需要注意恰到好处,不能有“掉书袋”的嫌疑,而且一定要查对原文的上下文,看看是否得体。现在网友们都很有才,一不小心就会闹大笑话,不能不慎重。

熟悉自己的读者

写作的时候要熟悉自己的读者。写政策报告的时候,你的读者是谁?你的读者是政府官员,是各级领导。给领导写时要注意什么?很多专家会故作清高,觉得领导这个也不知道,那个也不知道,还没有我的水平高。这才是专家stupid的地方。作为领导人,他不需要什么东西都知道。如果领导是个专家,反而是个灾难。领导需要把自己知道的知识都腾空,留出胸怀接纳不同的观点,但他一定要能准确地判断,来自各方的观点谁说得有道理。如果他什么都比你知道得多,他就退化成专家了,你还有这碗饭吃?

你应该把领导视为没有受过教育的天才。领导当然受过教育,都有博士学位,但你不应该把他们当作同行,使用专业术语。你只能用大白话,把道理说清楚。你敢说明白,他就敢听得懂。他听不懂,是因为你没说明白,因为他是天才,一点就通,一说就透。我们要学会说大白话。真佛只说家常话。

另外,写政策报告最忌讳的是摆教师的架子,动不动就是,我给你解释一下,或是,这件事情不能这样这样做,有什么什么毛病,你怎么知道他知道得不比你多。没有帝师,只有国士。你可以帮领导提供决策参考,但不能越俎代庖,捋起袖子自己上。还记得金庸写的《侠客行》吗?里面有个高人,叫贝海石,江湖上人称“贝大夫”。他替长乐帮找了个冒牌帮主石破天,自己躲在幕后。雪山派来找麻烦,石破天问贝大夫,该怎么办。贝大夫说,“全凭帮主号令”,您要是想“文对”,我们就好言相劝,您要是说“武对”,我们就冲上去打人,当然,最好是您亲自去瞧瞧,随机应变。你们看看,人家这智库的水平。

江湖上,老大最爽的就是这个。其实你在提建议时,已经把自己的想法告诉他了。但最后是由老大拍板,这是他的任务,不是你的任务。你可以把立场都讲出来,但千万不能扮演做决策的,你得让领导有一点工作干。

写报告时不能把报告写得太烂,但也不必太过完美。给大家支个招吧。先照着完美的标准去写,当你写得完美之后,把它稍微改得有点缺陷,第一段话可以露个破绽,标题可以露个破绽,然后交给领导。领导一看,说写得还可以,但标题不好,第一句话写得不好,你等等,叫我给你改改。明星都喜欢给别人改文章呢,领导也好这个。当然,领导一改,全文焕然一新,你就可以夸奖了:领导就是领导,就改了第一句话,境界立马就不一样了。你别写得连标点符号都不能改,领导就不爽了:我要改哪儿啊。我说过吗,做政策研究,需要情商很高。

制度的进化有路径依赖性,过去的传统、制度即使已经落伍,但无法完全推倒重来。(摘自《先放一把火》)

文章为盘古智库在2016年两会期间举办的系列活动之一。

如何提高政策研究水平(下篇)

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