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何帆:如何理解政府决策的艺术

 

政府决策看似与普通人很遥远,但却与普通人的生活息息相关。理解政府决策的艺术,有助于每一个企业家、每一个公民更好地把握政策导向、安排自己的工作和生活计划。理解政策决策的艺术,也是实现一个更加包容、和谐的社会的必需的准备工作。那么,我们又该如何去理解政府决策的艺术呢?

 

我们可以先回顾一下经济学家看待政府的三个视角:(1)社会福利函数最大化假说;(2)公共选择或官僚假说;(3)利益集团“俘虏”假说。

 

经济学教科书往往告诉我们,政府的目标函数是让社会福利函数最大化。这是典型的经济学教科书对政府政策的理解,但实际情况往往复杂得多。首先,个人的偏好差异很大,很难加总。资本家有资本家的利益,农民工有农民工的利益。有的选民要选特朗普,有的选民要选希拉里。不同的需求和偏好应该如何加总呢?如果我们不能直接把萝卜和白菜加起来。也许可以考虑用民主的方式来解决,采用投票制度。可投票也很难。用什么方式投票,如何确定投票生效的规则都是个难题。是采用超过半数的规则,还是超过三分之二票数的规则呢?其次,即使我们退一步,假设可以求出社会福利函数的最优解,那么政府真的有能力实现社会福利函数的最大化吗?随着政治层级体系的增多,信息在传递过程中的流失和扭曲的概率也会越来越大。政府无法改变信息的不完全性以及局限性,政府并非全知全能。

 

另一派经济学家认为官员的目标函数是追求自身或本部门的利益最大化。这倒不是说做官一定得行贿受贿中饱私囊,而是说一个人处在政府部门的领导位置,会出于本能地认为自己所从事的工作才是最重要的。比如,教育部长提出的方案肯定是要增加教育投入,因为教育很重要。假如这位教育部长不久后调任卫生部部长,他又会认为更重要的是身体健康,如果身体都不健康,建那么多学校有什么用呢?假如再有一天,他换到中石油、中石化、中海油等相关部门,他又会认为能源安全是国家利益。按照这一派经济学家的说法,对于官员们来说,随着本部门预算的增多,他们能够雇佣的人越多,能够调动的资源也越多,从而个人能够得到的满足感也会更多。

 

第三种学派以芝加哥大学的斯蒂格勒教授为代表,这些经济学家认为,政策都是被利益集团绑架的。比如行医需要医生的资格,律师必须要考律师执照。这些政策的出台与制定并不是出于公共利益的考虑,而是为了保护这些被管制的行业。他们认为,管制政策本质上是为了保护被管制的行业,给行业中的从业者充分的保护。因为管制往往会带来一定程度的垄断性,而有了垄断的权利后,现有的利益集团挣钱就会变得容易。

 

这三种理论都有一定的道理,但也都有其缺陷,不能完全解释我们看到的政治和政策。本文试图梳理一下政府决策时面临的目标函数和约束条件,再提供一个关于政府决策的简单分析框架。

 

先看政府决策的目标函数。我们要先引入一个概念:共容利益。共容利益是指一个决策主体在追求自己的利益时,会把其他人的利益也考虑进来。一个人单身的时候可能只顾自己,结婚了之后,考虑的就是夫妻两个人的利益,到有了孩子,就要考虑全家的利益。同样,部门经理会更关心本部门职工的利益,而董事长则会更关心全公司的长远发展。照此推理,一个县长会关心本县的发展,一个省长会关心本省的福利,一个部长会关心本部门的利益。在一个典型的政策决策者的目标函数中,一定包括两个部门,一个是其个人的利益,一个是其所负责的部门、管辖的地区的利益,也就是一部分公众的利益。当然,这两个部分都有自己的权重,一个自私的市长,市民利益的权重可能在他的目标函数中比较低,一个好的市长,市民的利益可能在他的目标函数中权重更高,这就是一种共容利益。

 

再看政府的约束条件。相对来说,我们做为局外人,识别政府的目标函数相对容易,但正是因为我们置身局外,识别政府决策时面临的约束条件相对更难。

 

经济学中有一个“丁伯根法则”,讲的是政策工具一定要比政策目标多,如果有两个政策目标,那就至少要有三个政策工具才行。而实际情况通常是反过来的。我们的政策目标很多,但能用的政策工具却很少。经济学家在解释政策的时候,往往只看到目标函数,而忽略了约束条件。

 

以下介绍一下几种政府决策时最常见的约束条件 

 

财政资源约束。如果不考虑预算,政策本身可以很好,例如给全国人民一人发一套房、免费医疗、免费教育、政府养老等。但问题是所有这些目标都需要资金投入,国家是否有足够的财政资源支持这些政策的实现?因此,财政资源在很多时候是第一个硬性的约束条件。

 

人力资源约束。一项政策的实施还要考虑是否有足够多的干部资源和人力资源去执行。在政策的决策中,往往干部资源比政策的设计更重要。套用西方的一句谚语,往往是先有大使,再有外交政策,而不是先有外交政策,再有大使。举个例子。很多学者认为新中国在建国之后实行计划经济体制是学苏联,其实并不是这么简单。当时的一个约束条件就是,当时我们最可靠、数量最多的干部储备就是军人,军人的特质是忠诚、习惯服从命令且执行力强。在这种独特的人力资源约束下,类似战时命令-服从制度的计划经济体制更容易执行。

 

群众基础的约束。罗斯福总统有一句名言,当领导最害怕的事情是自己在前面跑,后方没有一个人跟上。这时候,即使政策决策的方向正确,但跑得太快,也会失掉群众基础。而没有群众基础的决策一定以失败告终。我们举一个美国总统大选的例子来看。2016年,高调参选的希拉里却以失败告终。希拉里为什么失败了?一个很重要原因就是没有群众基础。希拉里强调的是自由主义,或者更类似进步主义。她关心穷人、黑人、印第安人、同性恋的利益,关心非洲没有吃饱饭孩子的利益。一句话,希拉里关心的是弱势群体的利益。这当然是一种道德,但是人对道德的追求并不是只有这一点。人们有时会更强调权威,有时会更强调传统,有时会更强调服从,有时会更强调秩序。所有这些信念都是道德的组成部分。打个比方,自由主义是一名非常善于用盐调味的厨师,虽然他可以使用很多种盐,海盐、精盐、沙盐等,但提供的只是不同盐的味道,没有给酸甜苦辣留出的余地。相比较而言,保守主义尽管厨艺不高,但调料很多。特朗普的“厨艺”并不高超,但他的调味品很多,所以即使他用地沟油做出一锅麻辣小龙虾,也比精致的清水煮白菜口味更好,能满足更多人复杂的口味,更能吸引更为广泛的群众基础。

 

国际政治约束。国内政策有时是为了其他利益考虑而做的平衡选择。当年在G20峰会上有一个话题,叫打击避税天堂,可中国却站出来坚决反对这一条。如果打击避税天堂,之后抓贪官不是更方便吗?这跟中国有什么利益关系?事实上,中国是在考虑香港和澳门的利益,因为香港和澳门很大程度上是避税天堂。中国为了保住澳门和香港的利益,付出了巨大的外交代价。

 

最后,介绍一个关于政府决策的简单的分析框架。这个分析框架就是著名经济学家贾格迪什·巴格沃蒂(Jagdish Bhagwati)在《贸易保护主义》一书中提出的“I-I-I”框架。

 

第一个I是Interest:经济利益会影响到政策的决策。第二个I是Ideology:你相信什么会影响到你的决策。第三个I是institution,也就是说,权力如何分配,也会影响到决策。

 

我们举两个关于贸易政策的案例。第一个案例是英国在工业革命之后实行的自由贸易政策。英国废除了《谷物法》,甚至一度支持实行单方面的关税减免,也就是说,即使他国对英国提高关税,英国仍要降低对对方的关税。从利益来看,这是因为英国当时是最先进的国家,同时,也是因为英国当时并不是一个严格意义的民主国家,大资本家的利益凌驾于普通民众之上,而大资本家是自由贸易的主要获益者。这就是影响决策的经济利益(Interest)。再看意识形态,也就是Ideology。当经济高速增长的时候,人会变得更乐观,更加开放,更愿意帮助别人,更愿意支持自由贸易。当时的经济学家都支持自由贸易,《经济学人》这份杂志当年就是为了反对《谷物法》,扩大舆论影响力而创刊的。最后再看制度因素,也就是Institution.当时,英国首相皮尔是相信自由贸易的,而根据当时的权力分配,首相在对外经济政策上有较大的影响力,所以,即使议院里反对者也不少,但政府仍然坚持废除了《谷物法》。

 

第二个案例是中国加入WTO。套用I-I-I分析框架,从经济利益来看,加入全球贸易有利于中国相对富裕的生产要素,也就是劳动力,大量农民工从西部的农村进入东部的工厂,他们是当时的获益者,加入WTO有较为深厚的群众基础。从意识形态来看,当时中美关系相对友好,中国信奉的是“与国际惯例接轨”、“用对外开放促进国内改革”,中国的政府官员、企业家和民众对全球化的评价普遍比西方乐观。从制度因素来看,当时最后拍板的并非是身在前线的贸易谈判代表,而是最后由更高级别的国家领导人一锤定音,这才能排除障碍,顺利加入WTO。

 

因此,I-I-I分析框架虽然简单,但逻辑清晰,按照这个分析框架,按图索骥,更容易厘清影响政府决策的各个因素。

 

注:本文首发于金融博览杂志,如需转载请联系金融博览获取转载权。

 

 

 



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