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美债务上限突破在即 特朗普政策效果仍待观察

文 | 何帆 朱鹤 乔璐雅
 
美国国会预算办公室提供的数据显示,截至2017年2月公众持有的美国国债已高达19.96万亿美元,与美国GDP之比接近80%,且仍有上升趋势。鉴于此前推出的美国债务上限法案已经到期,特朗普政府亟待拿出新的解决方案应对债务上限问题。我们认为,美国政府再次突破债务上限几无悬念,但受整体政治经济形势的影响,财政赤字扩张的幅度或不及市场预期。因此,特朗普政府可动用的财政力量或因此受到限制,政策刺激的实际效果如何仍有待继续观察,市场不宜对此过度乐观。
 
债务上限问题由来已久
 
首先简单回顾一下美国债务上限问题的背景。所谓的美国债务上限,是由美国国会批准的,在一定时期内美国国债可以发行的法定最大限额。美国政府之所以要持续举债,主要是因为国内税收收入不足以支撑其政府开销。1917年之前,美国政府每次借债都需要国会批准,审核程序比较复杂,发债效率较低。一战期间,为了提高政府运作的灵活性,美国国会了通过《第二次自由债券法案》,减少对新发国债和已发行债券赎回的相关规定。此后,美国国债管控逐渐放松。到1939年,国会对美国政府的举债限制基本全部放开,仅保留设立法定债务上限的权力,这种模式一直延续至今。
 
取消发债限制之后,美国政府的支出连年增加,财政赤字也随之上升。为保证借债的连续性,防止出现主权违约,美国国会不得不多次上调债务上限。1939年至今,美国债务上限已经上调过105次。仅在美国前总统奥巴马任期内,美国债务上限就上调了10次,上调总幅度达7.6万亿美元。2013年,国会内部两党的斗争出现白热化趋势,直接导致美国债务上限未能在到期日前被调高。当时的美国政府也拿不出合适的应对方案,结果就是美国政府非核心部门关门停摆长达16天。最终,美国国会内部达成妥协,投票通过提高债务上限的法案,但随后美国债务很快又逼近法定上限。2015年10月,奥巴马再次签署临时预算案上调美国国债上限,再加上2016年是大选年,临时预算案截止日期被延长到了2017年3月15日。至此,美国债务上限问题成为特朗普政府近期需要应对的重大挑战之一。
 
债务上限增加几无悬念,新增规模恐不及预期
 
美国国债高企,债务上限再次突破的可能性非常大。但囿于政治经济格局的制约,债务上限的新增规模或将低于市场预期。
 
首先,特朗普推行的新政策离不开财政的支持。特朗普总统上任之初就宣称,要大力发展基础设施建设,并公布了一项在未来10年内对基础设施投资1万亿美元的计划。近期,特朗普政府将该计划总规模下降至5000亿美元。即便如此,美国现有的财政收入早已捉襟见肘,依然难以支持特朗普的基础设施投资计划。与此同时,特朗普政府还要实施新的税收政策,旨在削减税收以刺激经济发展和促进就业。基建投资要求增加财政支出,而减税会减少财政收入,结果只能是美国政府赤字继续扩大。因此,只要特朗普政府把增加基建投资和减税作为施政重点,美国继续突破债务上限就几成定局。
 
其次,共和党在两院占多数的政治格局有利于总统提案的通过。2016年大选之后,共和党议员在参众两院都占多数,这为声称自己是共和党的特朗普提供了相对有利的政治环境。再加上美国经济正处于复苏阶段,美国两党若在债务上限问题上反复纠缠,会给美国经济带来不利影响,进而中断美国经济良好的复苏态势。更有甚者,还可能带来主权违约等一系列严重后果,这是美国政府和两院多数党无法承担的后果。回顾历史经验可知,国会两党每次关于债务问题的争论,最终目的都是为了在政治谈判中获取更多的筹码。在共和党同时控制两院的情况下,关于债务上限的谈判会相对顺利,对总统立法提案的阻力也会较小。
 
最后,共和党的传统理念会限制新增的债务上限规模。从执政理念来说,共和党一向奉行新保守主义的小政府理念,更多地强调削减福利,减税,充分市场化、自由化,放松经济管控。这种理念和不断上调债务上限的做法从本质上是相悖的。在历次争论中,民主党的基本态度是支持调高债务上限,而共和党基本都是占到了提高债务上限的对立面。奥巴马执政期间,共和党在几次提高债务上限的法案中,大都持坚决的反对态度。此外,如上文提到的那样,美国经济的复苏态势良好,继续实施强刺激政策可能会带来通胀压力,这同样是共和党关注的重点。因此,特朗普提高美国债务上限的法案最终顺利通过的概率较大,但为了贯彻共和党一贯的执政理念,新增的债务上限规模就可能成为共和党跟特朗普的谈判筹码,最终债务上限的提高程度或许不及预期。
 
综上,我们认为此次美国债务上限再次调高几成定局,但囿于政治经济形势,债务上限的调整幅度或许低于市场预期。
 
特朗普政策效果仍待观察
 
其一,有限的财政腾挪空间会限制特朗普刺激政策的实际规模。特朗普主张的基建、减税、修改医改法案等措施都与联邦财政有密切关系。从财政支出来看,除了要增加基建,特朗普还要在军队和国防领域加大支出。为此,特朗普削减了环保、科学研究等方面的预算,引发了相关领域的强烈反对。但是,这种财政表内腾挪空间十分有限,仅靠削减其他部门的预算根本无法支持庞大的基础设施投资计划。况且,美国经济体量庞大,过少的财政刺激无法对总需求形成有效拉动。因此,为达到刺激经济的效果,特朗普需要拥有灵活且庞大的财政腾挪空间,而这恰与与共和党的理念正好相反。如果此次美债上限增加的规模相对有限,就会在很大程度上制约特朗普刺激政策的实施力度,最终的实际效果当然也要大打折扣。
 
其二,为应对通胀预期,美联储或加快加息步伐,对冲掉部分刺激政策。2017年2月份,美国季调后的CPI环比上涨0.1%,同比增长2.7%,美国经济通胀水平显著回升。本轮美国通胀的主要动力来自两方面。一是美国经济自身复苏态势良好,周期力量驱动下总需求有所回升,二是特朗普刺激政策引发了市场的再通胀预期,进而刺激了总需求。为应对未来可能出现的通胀压力,美联储已于3月16日加息25个基点,并预期2017年内还会有2到3次的加息。加息步伐加快会支持美元进一步走强,美国贸易条件会因此恶化,不利于美国出口部门复苏,政府减少贸易赤字的目标亦会受到挑战。同时,市场化利率提高会增加美国政府的发债成本,这给本就债台高筑的美国政府增加了利息偿付压力。这种情况下,加息对经济的抑制作用会对冲掉一部分刺激政策的效果,刺激政策的最终效果有待观察。
 
其三,短期权宜之计无法替代结构性改革,美国经济仍缺乏长期增长动力。短期内,特朗普的刺激政策有助于美国经济复苏并减少失业,但从长期看来,这些措施只会增加美国政府的债务负担并引发通胀,对美国全要素生产率的提高毫无助力。为了短期刺激经济,特朗普甚至削减了科学研究部门的经费预算,这更是会阻碍美国的科技进步和生产率的提高。特朗普的税制改革方案也被批评为更有利于富人,无助于缩小美国的贫富差距。总之,如果特朗普政府的政策只着眼于短期经济增长,而不在推动实质性改革上下功夫,那就是在透支美国经济和美元信誉。一旦市场开始重视这个问题,投资者和企业对美国经济的长期信心就会受影响,当期的投资消费决策会随之改变,美国经济在短期内将承受巨大的下行压力。
 
何帆  北京大学汇丰商学院经济学教授,海上丝路研究院执行院长
朱鹤  中国社会科学院世经政所博士
乔璐雅  对外经济贸易大学金融学院硕士研究生



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