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国王爱银行

写在前面的话

 

/何帆

今天推送的是我的FT中文网专栏文章。关于银行监管的政治经济学分析,此书理论和案例兼备,但因为题目宏大,难免疏漏,比如直接用此书的模型套中国的银行监管就不一定合适。如果能够借鉴此书的思路,改进其模型,专门谈中国的银行监管,一定很有意思。

 

国王爱银行

 

几乎每个国家都有自己的银行。富国有,穷国也有;民主国家有,专制国家也有。哥斯达黎加没有军队,但有银行。科威特几乎不征税,却离不开银行。唯一找不到银行的国家可能是1990到2011年间的索马里,因为那时候索马里连年内战,别说银行了,连政府都没有。2011年,索马里临时政府在过渡时期颁发第一批法令时,就迫不及待地建立了中央银行。

 

我们现在熟悉的银行,是大约15-17世纪以来,源于欧洲国家的一种金融创新。银行的诞生,并非像种子长成大树那样,自然而然、顺理成章,而是制度创新的基因突变。银行的发展和民族国家的建设相互影响,是一种共生演化。

 

从公元9世纪到15世纪,欧洲处在肮脏、动荡的中世纪,很多懵懵懂懂的小国互相砍杀,但谁也灭不了谁,到了16世纪,才开始出现大国兼并小国,权力慢慢集中的趋势。法国兼并了勃艮第(Burgundy)、布列塔尼(Brittany),卡斯提利亚(Castile)和阿拉贡(Aragon)落入西班牙囊中,英国占领了苏格兰、威尔士、爱尔兰和康沃尔(Cornwall)。战争越打越血腥,越打越旷日持久。就以荷兰为例吧,1568年到1648年,荷兰跟西班牙打了80年,才赢得政治上的独立。独立之后,荷兰一方面要跟英国打仗,争夺海上的航线,另一方面还要应付法国、瑞典和西班牙盟军的入侵,掐指算来,荷兰一鼓作气打了150年仗。

 

打仗就是烧钱。法国国王路易十四曾经感慨,只要坚持到最后一枚金畿尼,就一定能打赢。怎样才能为战争融资呢?皇室本来有自己的家产,但这些钱很快就不够用了。政府也可以通过征税筹款,但这样做会遇到一个难题:越是打仗,越是民生凋蔽,税基日益萎缩,要是继续横征暴敛,税基只怕会流失得更快。亚当.斯密曾经说过,战争的支出总是迫不及待的,但征税却是缓慢的,所以必然出现赤字。在争霸竞赛中决定胜负的往往是政府的借债能力。

 

早期的欧洲国家规模较小,借的钱也不多,所以国王们大多会向富裕家族借钱。借钱给国王不是什么一本万利的好买卖,国王们的信用比流氓好不到哪里,经常耍赖,借钱不还,连累着很多富裕家族都破产了。

 

这时候,国王们发现一个好东西,那就是银行。

 

现代银行的雏形更像是政府融资平台。1407年成立的热那亚圣乔治银行(Banco di San Giorgio)名为银行,实际上是热那亚共和国的财政代理人。它既不吸收存款,也不对私人企业贷款,但却拥有征税的权利。1694年成立的英格兰银行,主要目的也是为了替英国国王威廉三世筹款,当时威廉三世正和法国国王路易十四打得不可开交。英格兰银行在治理模式上采用了股份公司的方式,它和东印度公司、臭名昭著的南海公司,是最早的一批股份公司。这些股份公司和政府有着千丝万缕的联系。它们都有政府的特许权,同时还要为政府分忧解难。据估计,到1720年,英格兰银行、东印度公司和南海公司一共持有70%的英国公债。

 

一系列金融创新导致了现代银行的诞生。首先,政府的举债方式有了巨大的变化。先是在西班牙,后来在荷兰,出现了永久公债。所谓永久公债,就是购买这种公债的投资者可以永远领取利息,但是拿不回本金。如果不愿意持有这种公债,投资者还可以拿到市场上把它卖掉。这一创新培育了大批新兴的投资者。第二,股份公司的组织形式出现。股东们不用再承担连带的风险和责任,不必担心一次投资失败,就要倾家荡产。第三,汇票也开始出现。商人们在买卖过程中不需要再随身带着金币银元,方便多了。汇票还是一种信用工具,商人们可以更快更安全地为贸易融资。最后,纸币也开始出现。金本位时期,纸币其实比金币更可靠。金币铸造的时候会掺假、会降低成色,纸币上清清楚楚写着合多少黄金,童叟无欺。

 

这些金融创新的背后,都有政府的支持,或至少是鼓励。永久公债是为了帮政府筹集更多的资金。著名经济学家希克斯在《经济史理论》中说到,政府非常欢迎股份公司这一形式,因为要想募股,你就得把自己的财产交代清楚,你把财产都交代得清清楚楚了,还用政府的征税官再上门去查?汇票有利于贸易的繁荣,而当时的税收主要是对贸易征收的间接税。纸币要想站稳脚跟,必须得是“公共和私人债务的法偿货币(legal tender)”,没有政府的许可会行?

 

所以离开政府,就不会出现现代银行。现代银行是“特许银行”(chartered bank),这种特许,不仅是一张准许合法经营的执照,更重要的是,它是政府和银行之间的一份契约。政府和银行之间的博弈,决定了谁能办银行、银行能经营什么业务、银行业的规模多大、银行出现危机该怎么办,换言之,一国银行体系的稳定性,是由围绕着银行的政治博弈决定的。

 

哥伦比亚大学商学院和国际关系及公共事务学院教授Charles W. Calomiris 和斯坦福大学胡佛研究所的Stephen H.Haber 教授在其新书《生就脆弱》(Fragile by Design)一书中,提出一个分析银行监管的政治经济学分析框架,尽管略显粗疏,但亦可烛照现实。

 

按照Calomiris和Haber的分析,现代银行牵涉到银行的管理层、银行的股东(尤其是小股东)、银行的债权人(主要是存款人)、银行的债务人等,他们的利益并不完全一致,时常会相互冲突。政府必须要摆平这些不同的角色。管理层可能会欺负小股东,因为很多内幕信息小股东不得而知。管理层可能会给自己发天文数字的薪酬,也可能会挪用股东的资金,或是草率地拿股东的钱去做风险很大的投机。如果出现了危机,政府会面临要不要救银行的选择,要是救助银行,又要决定由谁承担损失。要么,政府会强迫借钱给银行的债权人接受“理发”(haircut),其实就是给债务大打折扣。债务人原本借给银行100块,现在只能拿回20块,这在金融界美其名曰“债务重组”;要么,政府会直接出钱救助银行,可这些钱又不是当官的自己的钱,都是纳税人的血汗钱;要么,就像在塞浦路斯银行危机中一样,政府会打存款人的主意,让存款人交税,也就是说,银行把你存的钱折腾没了,政府还得罚你的款。

 

很多涉及金融监管的处理办法,都不存在唯一的最优解,最终的均衡是由政治力量的博弈决定的。

 

如果是专制国家,而且非常专制,独夫治国,那就不需要银行了,国王想怎么盘剥百姓就怎么盘剥。但没有银行,企业和家庭就无法借款,经济将走不出贫穷和停滞的陷阱。若是在集权体制下,政府会倾向于减少银行间的竞争,留下的只是和政府联系紧密的少数大银行。存款人往往别无选择,要么把钱塞在褥子底下,要么不得不把钱存进效率低下的银行里。这种体制下,银行体系不仅是低效的,而且是不稳定的,因为处于垄断地位的银行会把钱贷款给自己的关系户,导致坏账增加。如果专制政府集权的程度相对不高,无法对银行体系进行严密的控制,政府很可能会利用银行体系,悄悄地增发货币,在无形之中征收通货膨胀税。

 

民主制度和专制制度最大的不同是,民主制度下的政府更需要公众的政治支持。政治家必须进行精确的政治计算,权衡怎样才能使得自己的政治同盟更为强大。必须指出的是,正如著名政治学家William Riker提醒我们的,民主制度并非完全一样。Riker将民主制度细分为自由主义和民粹主义两种。对自由主义者而言,民主不过是一种程序,官员的任命必须通过选举,但自由主义者总是害怕多数的暴政,所以他们更强调保护个人的自由,少数派的权利。对民粹主义者而言,民主是一种崇高的道德,民主选举出来的政府代表的是公义,而这种公义是少数人不能否决的,自由就是通过政府实现人民的集体利益。

 

在自由主义的民主制度下,政府最为关注的是产权保护,同时确保法律能够发挥作用,市场经济的游戏规则会相对更加透明、清晰。即使在这种情况下,政府也从来不会任由银行业野蛮生长,只不过政府不会过多地干预。政府犯不着干预,它的收入来源可以依靠税收,不需要让银行帮助买单。它会更多地置身局外,试图平衡银行系统中不同角色间的利益分歧。

 

在民粹主义的民主制度下,政府更关心的是老百姓开心不开心。当然,要是能够让老百姓多占点便宜,他们会更开心。怎样才能满足民众的欲望?一种方式是实施福利国家制度,提供充足的公共服务,如公共卫生、医疗、公共教育等,这主要是通过财政来取悦选民。另一种方式则是干预银行。比如,如果债务人很多,怨气很大,民粹主义政府很可能会倾向于袒护债务人。民粹主义政府更常用的办法是鼓励民众借钱,用借来的钱买房置业、旅游购物,这样一来,不需要实实在在地解决就业问题,也不用担心日益扩大的贫富差距,就可以轻轻松松地制造出皆大欢喜的假象。这才是“资本主义的肮脏的秘密”。但这样做就要干预银行,迫使银行降低贷款利率,降低借款门槛。最为经典的案例就是在美国风行一时的次级贷款,很多根本没有还款能力的人借了一大笔钱,最后还不起钱。不仅是穷人,所有的中产阶级都享受着“免费的晚餐”,但这恰恰种下了金融危机的祸根。

 

质言之,在专制制度下,银行一定会受到不同程度的压制,金融抑制可能会带来金融不稳定,也可能不会;在民主制度下,银行会有更多发展壮大的机会,但民主国家的金融体系有可能很稳定,也有可能不稳定。以美国为例,美国自19世纪中期以来,频繁爆发银行危机。1837,1839,1857,1861,1873,1884,1890,1893,1896,1907,20世纪20年代,1930-33,20世纪80年代,2007-2009——在过去的180年时间里,美国爆发了14次银行危机,几乎平均每10年就要来一次。

 

这就是政治博弈的结果,你可能想象不到,尽管现在在美国能够看到很多大银行,网点无处不在,但在美国历史上大部分时间,银行只能在一个州的境内营业,不能跨州经营。直到20世纪70年代,银行想在一个州内增加分行也是不允许的。美国的银行体系中存在着上万家“单体银行”(unit bank),只此一家,别无分店。这样的银行体系,不仅是低效的,而且是不稳定的。自20世纪70年代以来,美国的金融政治有了巨大的改变,金融监管的放松带来了大银行的春天,但银行在进步主义者的压力下,不得不承担各种“社会职责”,比如为了帮助美国人“居者有其屋”,专门成立了准政府公司:房利美和房地美,为了讨好选民,政府不仅纵容,甚至鼓励银行向不符合条件的穷人发放住房按揭贷款,为什么政府要这样做呢?道理很简单,有房子住的选民,才是最忠实的选民。

国王总是爱银行的,但爱情有各种各样的表达方式。

 

作者注:本文取材于Charles W. Calomiris and Stephen H. Haber, Fragile by Design: The Political Origins of Banking Crises and Scare Credit, Princeton University Press. 这是普林斯顿大学出版社经济史系列丛书之一,主编是著名经济史学家Joel Mokyr。



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