写在前面的话

文/何帆

今天推送的是我的FT中文网专栏文章。关于银行监管的政治经济学分析，此书理论和案例兼备，但因为题目宏大，难免疏漏，比如直接用此书的模型套中国的银行监管就不一定合适。如果能够借鉴此书的思路，改进其模型，专门谈中国的银行监管，一定很有意思。

国王爱银行

几乎每个国家都有自己的银行。富国有，穷国也有；民主国家有，专制国家也有。哥斯达黎加没有军队，但有银行。科威特几乎不征税，却离不开银行。唯一找不到银行的国家可能是1990到2011年间的索马里，因为那时候索马里连年内战，别说银行了，连政府都没有。2011年，索马里临时政府在过渡时期颁发第一批法令时，就迫不及待地建立了中央银行。

我们现在熟悉的银行，是大约15-17世纪以来，源于欧洲国家的一种金融创新。银行的诞生，并非像种子长成大树那样，自然而然、顺理成章，而是制度创新的基因突变。银行的发展和民族国家的建设相互影响，是一种共生演化。

从公元9世纪到15世纪，欧洲处在肮脏、动荡的中世纪，很多懵懵懂懂的小国互相砍杀，但谁也灭不了谁，到了16世纪，才开始出现大国兼并小国，权力慢慢集中的趋势。法国兼并了勃艮第（Burgundy）、布列塔尼（Brittany），卡斯提利亚（Castile）和阿拉贡（Aragon）落入西班牙囊中，英国占领了苏格兰、威尔士、爱尔兰和康沃尔（Cornwall）。战争越打越血腥，越打越旷日持久。就以荷兰为例吧，1568年到1648年，荷兰跟西班牙打了80年，才赢得政治上的独立。独立之后，荷兰一方面要跟英国打仗，争夺海上的航线，另一方面还要应付法国、瑞典和西班牙盟军的入侵，掐指算来，荷兰一鼓作气打了150年仗。

打仗就是烧钱。法国国王路易十四曾经感慨，只要坚持到最后一枚金畿尼，就一定能打赢。怎样才能为战争融资呢？皇室本来有自己的家产，但这些钱很快就不够用了。政府也可以通过征税筹款，但这样做会遇到一个难题：越是打仗，越是民生凋蔽，税基日益萎缩，要是继续横征暴敛，税基只怕会流失得更快。亚当.斯密曾经说过，战争的支出总是迫不及待的，但征税却是缓慢的，所以必然出现赤字。在争霸竞赛中决定胜负的往往是政府的借债能力。

早期的欧洲国家规模较小，借的钱也不多，所以国王们大多会向富裕家族借钱。借钱给国王不是什么一本万利的好买卖，国王们的信用比流氓好不到哪里，经常耍赖，借钱不还，连累着很多富裕家族都破产了。

这时候，国王们发现一个好东西，那就是银行。

现代银行的雏形更像是政府融资平台。1407年成立的热那亚圣乔治银行（Banco di San Giorgio）名为银行，实际上是热那亚共和国的财政代理人。它既不吸收存款，也不对私人企业贷款，但却拥有征税的权利。1694年成立的英格兰银行，主要目的也是为了替英国国王威廉三世筹款，当时威廉三世正和法国国王路易十四打得不可开交。英格兰银行在治理模式上采用了股份公司的方式，它和东印度公司、臭名昭著的南海公司，是最早的一批股份公司。这些股份公司和政府有着千丝万缕的联系。它们都有政府的特许权，同时还要为政府分忧解难。据估计，到1720年，英格兰银行、东印度公司和南海公司一共持有70%的英国公债。

一系列金融创新导致了现代银行的诞生。首先，政府的举债方式有了巨大的变化。先是在西班牙，后来在荷兰，出现了永久公债。所谓永久公债，就是购买这种公债的投资者可以永远领取利息，但是拿不回本金。如果不愿意持有这种公债，投资者还可以拿到市场上把它卖掉。这一创新培育了大批新兴的投资者。第二，股份公司的组织形式出现。股东们不用再承担连带的风险和责任，不必担心一次投资失败，就要倾家荡产。第三，汇票也开始出现。商人们在买卖过程中不需要再随身带着金币银元，方便多了。汇票还是一种信用工具，商人们可以更快更安全地为贸易融资。最后，纸币也开始出现。金本位时期，纸币其实比金币更可靠。金币铸造的时候会掺假、会降低成色，纸币上清清楚楚写着合多少黄金，童叟无欺。

这些金融创新的背后，都有政府的支持，或至少是鼓励。永久公债是为了帮政府筹集更多的资金。著名经济学家希克斯在《经济史理论》中说到，政府非常欢迎股份公司这一形式，因为要想募股，你就得把自己的财产交代清楚，你把财产都交代得清清楚楚了，还用政府的征税官再上门去查？汇票有利于贸易的繁荣，而当时的税收主要是对贸易征收的间接税。纸币要想站稳脚跟，必须得是“公共和私人债务的法偿货币（legal tender）”，没有政府的许可会行？

所以离开政府，就不会出现现代银行。现代银行是“特许银行”（chartered bank），这种特许，不仅是一张准许合法经营的执照，更重要的是，它是政府和银行之间的一份契约。政府和银行之间的博弈，决定了谁能办银行、银行能经营什么业务、银行业的规模多大、银行出现危机该怎么办，换言之，一国银行体系的稳定性，是由围绕着银行的政治博弈决定的。

哥伦比亚大学商学院和国际关系及公共事务学院教授Charles W. Calomiris 和斯坦福大学胡佛研究所的Stephen H.Haber 教授在其新书《生就脆弱》（Fragile by Design）一书中，提出一个分析银行监管的政治经济学分析框架，尽管略显粗疏，但亦可烛照现实。

按照Calomiris和Haber的分析，现代银行牵涉到银行的管理层、银行的股东（尤其是小股东）、银行的债权人（主要是存款人）、银行的债务人等，他们的利益并不完全一致，时常会相互冲突。政府必须要摆平这些不同的角色。管理层可能会欺负小股东，因为很多内幕信息小股东不得而知。管理层可能会给自己发天文数字的薪酬，也可能会挪用股东的资金，或是草率地拿股东的钱去做风险很大的投机。如果出现了危机，政府会面临要不要救银行的选择，要是救助银行，又要决定由谁承担损失。要么，政府会强迫借钱给银行的债权人接受“理发”（haircut），其实就是给债务大打折扣。债务人原本借给银行100块，现在只能拿回20块，这在金融界美其名曰“债务重组”；要么，政府会直接出钱救助银行，可这些钱又不是当官的自己的钱，都是纳税人的血汗钱；要么，就像在塞浦路斯银行危机中一样，政府会打存款人的主意，让存款人交税，也就是说，银行把你存的钱折腾没了，政府还得罚你的款。

很多涉及金融监管的处理办法，都不存在唯一的最优解，最终的均衡是由政治力量的博弈决定的。

如果是专制国家，而且非常专制，独夫治国，那就不需要银行了，国王想怎么盘剥百姓就怎么盘剥。但没有银行，企业和家庭就无法借款，经济将走不出贫穷和停滞的陷阱。若是在集权体制下，政府会倾向于减少银行间的竞争，留下的只是和政府联系紧密的少数大银行。存款人往往别无选择，要么把钱塞在褥子底下，要么不得不把钱存进效率低下的银行里。这种体制下，银行体系不仅是低效的，而且是不稳定的，因为处于垄断地位的银行会把钱贷款给自己的关系户，导致坏账增加。如果专制政府集权的程度相对不高，无法对银行体系进行严密的控制，政府很可能会利用银行体系，悄悄地增发货币，在无形之中征收通货膨胀税。

民主制度和专制制度最大的不同是，民主制度下的政府更需要公众的政治支持。政治家必须进行精确的政治计算，权衡怎样才能使得自己的政治同盟更为强大。必须指出的是，正如著名政治学家William Riker提醒我们的，民主制度并非完全一样。Riker将民主制度细分为自由主义和民粹主义两种。对自由主义者而言，民主不过是一种程序，官员的任命必须通过选举，但自由主义者总是害怕多数的暴政，所以他们更强调保护个人的自由，少数派的权利。对民粹主义者而言，民主是一种崇高的道德，民主选举出来的政府代表的是公义，而这种公义是少数人不能否决的，自由就是通过政府实现人民的集体利益。

在自由主义的民主制度下，政府最为关注的是产权保护，同时确保法律能够发挥作用，市场经济的游戏规则会相对更加透明、清晰。即使在这种情况下，政府也从来不会任由银行业野蛮生长，只不过政府不会过多地干预。政府犯不着干预，它的收入来源可以依靠税收，不需要让银行帮助买单。它会更多地置身局外，试图平衡银行系统中不同角色间的利益分歧。

在民粹主义的民主制度下，政府更关心的是老百姓开心不开心。当然，要是能够让老百姓多占点便宜，他们会更开心。怎样才能满足民众的欲望？一种方式是实施福利国家制度，提供充足的公共服务，如公共卫生、医疗、公共教育等，这主要是通过财政来取悦选民。另一种方式则是干预银行。比如，如果债务人很多，怨气很大，民粹主义政府很可能会倾向于袒护债务人。民粹主义政府更常用的办法是鼓励民众借钱，用借来的钱买房置业、旅游购物，这样一来，不需要实实在在地解决就业问题，也不用担心日益扩大的贫富差距，就可以轻轻松松地制造出皆大欢喜的假象。这才是“资本主义的肮脏的秘密”。但这样做就要干预银行，迫使银行降低贷款利率，降低借款门槛。最为经典的案例就是在美国风行一时的次级贷款，很多根本没有还款能力的人借了一大笔钱，最后还不起钱。不仅是穷人，所有的中产阶级都享受着“免费的晚餐”，但这恰恰种下了金融危机的祸根。

质言之，在专制制度下，银行一定会受到不同程度的压制，金融抑制可能会带来金融不稳定，也可能不会；在民主制度下，银行会有更多发展壮大的机会，但民主国家的金融体系有可能很稳定，也有可能不稳定。以美国为例，美国自19世纪中期以来，频繁爆发银行危机。1837，1839，1857，1861，1873，1884，1890，1893，1896，1907，20世纪20年代，1930-33，20世纪80年代，2007-2009——在过去的180年时间里，美国爆发了14次银行危机，几乎平均每10年就要来一次。

这就是政治博弈的结果，你可能想象不到，尽管现在在美国能够看到很多大银行，网点无处不在，但在美国历史上大部分时间，银行只能在一个州的境内营业，不能跨州经营。直到20世纪70年代，银行想在一个州内增加分行也是不允许的。美国的银行体系中存在着上万家“单体银行”（unit bank），只此一家，别无分店。这样的银行体系，不仅是低效的，而且是不稳定的。自20世纪70年代以来，美国的金融政治有了巨大的改变，金融监管的放松带来了大银行的春天，但银行在进步主义者的压力下，不得不承担各种“社会职责”，比如为了帮助美国人“居者有其屋”，专门成立了准政府公司：房利美和房地美，为了讨好选民，政府不仅纵容，甚至鼓励银行向不符合条件的穷人发放住房按揭贷款，为什么政府要这样做呢？道理很简单，有房子住的选民，才是最忠实的选民。

国王总是爱银行的，但爱情有各种各样的表达方式。

作者注：本文取材于Charles W. Calomiris and Stephen H. Haber, Fragile by Design: The Political Origins of Banking Crises and Scare Credit, Princeton University Press. 这是普林斯顿大学出版社经济史系列丛书之一，主编是著名经济史学家Joel Mokyr。