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从抵制到疑虑:美国眼中的“一带一路”和中国的应对之策

 
文 | 何帆 朱鹤 王婷 
 
编者按
 
11月8日-10日,美国总统特朗普访华。特朗普是十九大之后访华的第一位外国元首,此次也是其作为总统后第一次对中国进行国事访问。
 
围绕特朗普此次访华,澎湃研究所与北大汇丰商学院海上丝路研究中心共同策划了系列评论文章。该系列文章分别就中美实力对比、总体判断、BIT与金融市场开放、朝核问题和“一带一路”等方面分析和判断中美关系。
 
第一篇,作者重点对比分析了中美经济实力。第二篇,文章分析了中美之间贸易摩擦恶化的原因。就中美经贸合作的趋势,作者的判断是:两国贸易冲突会持续增多,摩擦程度也会进一步增强。第三篇讨论的重点是新时代下,中美经济合作要寻求新动力。作者认为,中美双边投资协定(BIT)是提供新动力的重要引擎。继续开放国内金融市场则可能成为促成中美BIT谈判取得成功的关键契机。第四篇重点讨论了目前摆在中美两国面前最迫切的问题——朝核问题。如何妥善解决,是决定中美关系继续向好发展的关键条件。
 
以下是第五篇,文章的核心为:新时代中美关系发展的重中之重在于准确理解并把握美国对待“一带一路”的认识和态度,摆正“一带一路”的定位。作者认为,中国不仅要突出“一带一路”倡议的开放性和包容性,认真总结美国之前对外援助的失败教训和美国的有益批评,而且需在“一带一路”倡议中选择非敏感领域,以多边合作的形式为美国间接进入“一带一路”预留出足够的空间。
 
“一带一路”倡议是中国最关键的对外战略。新时代中美关系的关键是找到中美之间的新平衡点,“一带一路”则是大国天平上的关键砝码。综合近期的情况,美国对待“一带一路”倡议的态度正在出现方向性的转变。从最开始的强烈抵制到如今的疑虑重重,美国的态度转变或许表明了立场的转变。准确理解并把握美国对待“一带一路”的认识和态度,摆正“一带一路”的定位,不仅有助于“一带一路”建设的开展,也是确保新时代中美关系发展的重中之重。
 
自“一带一路”倡议提出以来,越来越多的国家政府对中国提出的倡议表示明确支持。有意思的是,这些明确支持“一带一路”倡议的国家中,不乏美国的重要盟友,如英国、以色列等。这让美国处于一个颇为尴尬的位置:既无意公开支持“一带一路”倡议,又不想因“一带一路”问题与传统盟友以及其它国家产生不必要的嫌隙。
 
最开始,美国主流媒体对此的报道多是负面,对中国重建“丝绸之路”的战略既不了解也不看好。美国官方则是对“一带一路”倡议不置可否,但总在相关领域表明抵制态度。2014年,中国发起成立亚洲基础设施投资银行的倡议,美国对中国的“一带一路”及相关倡议的抵制和不满态度达到高峰。布鲁金斯学会的一篇报告提出,美国传统盟友支持并加入亚投行是中国有意分裂西方阵营。报告还指出,鉴于中国在亚洲的诸多举措给美国设置了障碍,美国政府努力阻止盟国加入亚投行的举措是可以理解的。但更多的美国智库学者试图从更客观的角度理解中国推出“一带一路”的动机。美国外交关系协会的研究员詹姆斯·麦克布莱德(James McBride)认为,中国追求“新丝绸之路”的原因多种多样,其中包括国内市场需求不足和产能过剩。布鲁金斯学会的杜大伟(David Dollar)认为,亚投行、“一带一路”及相关的倡议是中国对现有国际秩序不满的具体表达方式,但不必指望亚投行或“一带一路”能够解决中国国内的经济问题,因为投资和经济规模的量级完全不匹配。卡内基-清华全球政策中心主任韩磊(Paul Haenle)主持了一个中国和国际专家小组,分析了中国“一带一路”背后的文化和战略动机,对“一带一路”倡议给出了较为客观且正面的评价。但是,该小组的一些成员指出,华盛顿方面对中国的整体战略意图仍不明确。
 
2017年后,美国部分媒体和学者开始重新审视“一带一路”,从强烈抵制的态度转变为以疑虑为主。今年年中,美国官方表示,“认识到中国‘一带一路’计划的重要性”,但华盛顿方面基本没有直接介入相关项目的打算。与此同时,美国也越来越多地关注“一带一路”战略带给亚欧非地区以及美国的新机遇。2017年举办的“一带一路”国际合作高峰论坛上,美国派出了以特朗普总统特别助理、白宫国安会亚太事务高级主任马特·波廷格(Matt Pottinger)为首的团队参会。这是“一带一路”倡议提出以来,美国官方给予的最积极的回应。
 
综合美国国内智库、官方和主流媒体的评论,我们可以把美国对“一带一路”的批评归纳为以下四个方面。
 
第一,中国“一带一路”战略过于宏大,而涉及的项目和具体计划不明确。参与“一带一路”的国家横跨欧亚非大陆,范围之广,项目之多,大大增加该战略各方面的风险。
 
第二,中国“一带一路”倡议具有明显的扩张性特征,是中国政治和外交的需要,而非真正的经济计划。所有贸易和发展的言论只是中国恢复其在亚洲的历史主导地位的借口。
 
第三,“一带一路”项目可能导致重大的区域安全问题。中国缺乏“在复杂安全领域的军事接触和经验”,无法为其在各国的项目提供充足的安全保障。
 
第四,中国关于“一带一路”的决策过程透明度不足,公开和公正性引人质疑。中国企业越来越多地利用该战略作为逃避资本管制的借口,将资金伪装成用于国际投资和合作,从而将其转移出国。
 
为何美国会提出这些质疑呢?我们可以从三个方面理解美国不愿意公开支持“一带一路”的原因。
 
首先,领先大国试图对崛起大国的实力扩张行为进行遏制。美国作为世界领先大国,对中国正在崛起的现实尚无法接受。历史上不乏崛起大国挑战世界霸主位置的事实,比如当年德国挑战英国的霸主地位,日本挑战美国的霸主地位。无论从意图还是布局来看,美国都会认为中国发起的“一带一路”倡议雄心勃勃。加之中国近三十年经历了高速的经济发展,美国对中国快速壮大的综合实力会产生不安且担忧会不断加深。为巩固其在世界上的霸主地位,美国从各个方面企图对中国进行压制,这并不是一个新鲜的话题。奥巴马政府曾明确表示,不会让中国制定国际规则,要禁止中国加入跨太平洋伙伴关系协定(TPP)。特朗普上台后,美国对中国开展贸易调查,也是想通过贸易保护政策抑制中国的发展。对中国“一带一路”倡议的冷处理,不过是美国担心崛起大国挑战其领先大国地位的常用手段和一贯态度。
 
其次是美国一直不看好国际合作,特别是美国不能主导的国际合作。自冷战后,美国的单边主义倾向在加强。早到“尼克松冲击”,近至美国主动退出联合国教科文组织,都是很好的例证。美国退出联合国教科文组织的重要原因之一是美国在该组织中已不再拥有主导权,无法掌控局面。除退出联合国教科文组织以外,美国还决定退出TPP和应对全球气候变化的《巴黎协定》等。作为“一带一路”倡议的提出者,中国在亚投行及“一带一路”的诸多项目中都会占据非常主动的地位,这并非美国乐见其成的。总之,美国一直都不看好多边承诺或国际合作,更不用说中国提出的“一带一路”倡议。
 
最后,上世纪的历史教训让美国对此类的对外合作保持警惕。上个世纪60年代,美国曾推行所谓的“第四点计划”,主要是对亚、非、拉美不发达地区实行经济技术援助,以达到在政治上控制这些地区的目的。“第四点计划”的重点区域是拉美地区,但随后因拉美地区民族主义觉醒等因素而遭遇失败。这让美国对类似的计划都有所警惕。中国的“一带一路”倡议主要涵盖亚欧非发展中国家。值得注意的是,伊斯兰合作组织中,有一半的国家成为“一带一路”的沿线国家和重要合作伙伴。区域安全、民族冲突、主权争议等都是推行“一带一路”需要面对的挑战。美国已经在类似的对外援助计划上吃过亏,这次自然选择了观望。
 
毋庸讳言,“一带一路”倡议是中国坚持走改革开放道路、支持全球化健康发展的创新尝试。这种尝试既需要来自美国的必要支持,又要避免美国过多干预甚至强烈抵触。中国要想在“一带一路”倡议上取得成功,除了要重视自身努力外,还要尽可能争取到来自美国的基本支持。在外交领域,中国向来有举重若轻、求同存异的良好传统,“一带一路”倡议的推进正需要继续发挥这种外交智慧。
 
一是要突出“一带一路”倡议的开放性和包容性,突出“一带一路”的区域合作属性。美国及其他一些国家之所以对中国“一带一路”政策存在误解,主要是因为中国的主导地位,认为中国一家独大,独享收益,阻碍了他们的经济发展。因此,中国应突出展现“合作共赢”的本质,强调实现区域共同发展的最终目标。
 
二是要认真总结美国之前对外援助的失败教训,认真对待美国的有益批评并适当作出回应,加深双边了解。美国方面对中国“一带一路”的部分批评不无道理,包括区域安全、法制建设和公开公正方面的问题。这些问题都将长期影响甚至阻碍“一带一路”倡议的推进。中国应正视相关问题并加强与美国对话沟通。
 
三是在“一带一路”倡议中选择非敏感领域,比如海上援助、文化交流、环境保护等,以多边合作的形式为美国间接进入“一带一路”预留出足够的空间。美国已经逐渐承认中国“一带一路”为区域经济发展带来的潜在机会,中美两国在“一带一路”沿线国家也都有一定的共同利益。以非敏感领域为切入口,降低美国参与相关合作的风险,为美国了解“一带一路”提供平台,是赢得美国对“一带一路”支持的第一步。
 
何帆丨北大汇丰经济学教授 海上丝路研究中心主任
朱鹤丨北大汇丰博士后 海上丝路研究中心主任助理 
王婷丨北大汇丰海上丝路研究中心研究助理
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